Cours d'économie - Economie politique - La Coordination des politiques monétaire et budgétaire
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La recherche d’une affectation optimale des instruments a fait émerger un modèle de coordination keynésienne.La coordination est fondée une double nécessité, et consiste à rechercher, dans la statique une affectation optimale des instruments.
La coordination des politiques monétaires et budgétaire relève d’une double nécessité : adapter la régulation à la situation économique, et surmonter les dilemmes de politique économique. Dans le premier cas, il s’agit d’éviter des erreurs de politique économique. Ainsi selon l’économiste keynésien Pierre-Alain Muet, le différentiel de croissance entre l’Europe des 12 et les Etats-Unis (-0.5% contre 2.3%) en 1993 a pour origine une mauvaise coordination des politiques monétaire et budgétaire en Europe. Dans le second cas, la coordination des politiques monétaire et budgétaire a pour but de rendre possible la recherche de plusieurs objectifs distincts, qui ne pourraient être atteints par un seul de ces instruments. En économie fermée, la courbe de Phillips a montré qu’il existe un cruel dilemme (Samuelson) entre emploi et lutte contre l’inflation. En économie ouverte, il existe des contradictions entre équilibre interne et externe : lutte contre l’inflation et réduction de l’excédent extérieur, stimulation de l’activité et réduction du déficit extérieur. La règle de Tinbergen (1952) affirme alors qu’une condition nécessaire mais non suffisante pour qu’une politique économique soit efficace, est l’existence d’autant d’instruments indépendants que d’objectifs à atteindre. Ainsi la coordination des politiques monétaire et budgétaire a d’abord consisté à déterminer l’affectation optimale de ces instruments.Le modèle IS-LM formalisé par Hicks (1937) évalue l’efficacité des combinaisons des politiques monétaire et budgétaire en économie fermée. Dans ce cadre se développe le policy-mix keynésien, dont l’âge d’or se situe dans les années 50 et 60. Il se caractérise par une politique budgétaire expansionniste (effets itératifs du multiplicateur), et une politique monétaire d’accompagnement dont le caractère expansionniste est destiné à financer le déficit budgétaire. Du fait de l’existence de trappe à liquidité (situation dans laquelle le taux d’intérêt est tellement bas que la demande de monnaie est infiniment élastique) les analyses de Keynes subordonnent la politique monétaire à la politique budgétaire. Cette politique d’accompagnement permet d’éviter l’effet d’éviction par le taux d’intérêt, tout en conservant l’effet stimulant sur l’activité. Le modèle IS-LM-BP en économie ouverte, fonde la coordination sur l’efficacité relative des politiques.
En économie ouverte, la coordination consiste à déterminer l’efficacité relative des instruments dans la recherche des objectifs internes et externes. Ainsi, pour Mundell (1968), il convient d’affecter aux politiques budgétaire et monétaire l’objectif vis-à-vis duquel elles ont une efficacité relative la plus forte, c’est à dire de les spécialiser là où elles ont un avantage comparatif. Le modèle de Mundell et Fleming (1968) complète le modèle IS-LM, en lui ajoutant la contrainte extérieure (droite BP). Il évalue l’efficacité des politiques monétaires et budgétaires, au regard de deux critères : le degré de mobilité des capitaux, et le système de changes. En système de changes fixes, la nécessité de maintenir la parité de la monnaie nationale retire toute efficacité à la politique monétaire, pour la recherche de l’équilibre interne (une expansion monétaire engendre une hausse de la demande intérieure, donc une hausse des importations, donc une dépréciation de la monnaie nationale : la Banque Centrale intervient sur le marché des changes pour rétablir la parité, ce qui réduit l’offre de monnaie et la demande intérieure jusqu’au niveau compatible avec la parité). De même, les mesures de stérilisation (neutralisation par le canal du crédit des effets internes du rétablissement de la parité) ne sont pas durables. Ainsi en système de change fixes, la politique budgétaire est consacrée à des objectifs internes et est d’autant plus efficace que le degré de mobilité des capitaux est fort ; la politique monétaire est consacrée au maintien de la parité.En système de changes flexibles, selon Mundell, la politique budgétaire dispose d’un avantage comparatif dans la recherche de l’équilibre interne, et est d’autant plus efficace que le degré de mobilité des capitaux est faible. A contrario, la politique monétaire est consacrée à l’objectif externe, et fonctionne d’autant mieux que le degré de mobilité des capitaux est fort. Pour résumer, les combinaisons optimales sont les suivantes :
Pourtant, discréditée par la stagflation du début des années 70 (conjonction de l’inflation et d’un ralentissement de la croissance) la coordination keynséienne ne constitue pas une panacée.Les critiques des monétaristes et de la Nouvelle Economie Classique envisagent d’autres formes de coordination.A. Le policy mix doit être déterminé dans la dynamique, et selon l’efficacité absolue des politiques.
Le monétarisme se pose en réaction aux conclusions du modèle IS-LM-BP : la politique monétaire est sans effet réel sur l’activité. Le policy mix prôné par Friedman consiste donc à affecter la politique monétaire à la lutte contre l’inflation (vis à vis duquel elle a un avantage absolu), en tolérant le financement du déficit public par l’endettement. Cette coordination correspond au programme de relance budgétaire de Reagan, couplé à une politique monétaire restrictive initiée par Volcker (influence de l’Ecole de Chicago).
La Nouvelle Economie Classique critique les policy mix keynésien et monétariste. Dans le premier cas, la relance budgétaire n’est pas soutenable à long terme si le taux de la dette est supérieur au taux de croissance. De plus, le théorème d’équivalence néo-ricardienne de Barro discrédite la politique budgétaire. En supposant que les individus forment des anticipations rationnelles et adoptent un altruisme intergénérationnel, Barro affirme que le multiplicateur budgétaire peut être nul si les agents, anticipant une hausse future des impôts pour combler le déficit consécutif à la relance, épargnent pour les générations futures. Dans le second cas, Sargent et Wallace ont mis à jour un biais inflationniste de la politique monétaire en situation de déficit budgétaire élevé. La coordination monétariste perd donc de sa crédibilité car la politique monétaire elle-même n’est pas crédible. Pour la Nouvelle Economie Classique, un policy mix cohérent serait donc un policy mix crédible : les autorités en charge des politiques monétaire et budgétaire doivent appliquer leurs décisions et se fonder, selon Kydland et Prescott (1977), sur des règles de conduite, et non sur des politiques discrétionnaires. La combinaison prônée est alors une rigueur budgétaire couplée à une politique monétaire pragmatique. Ce type de policy mix fut pratiqué sous la seconde présidence Clinton (efforts de réduction des déficits, politique monétaire accommodante d’Alan Greenspan). Toutefois, la présence d’autorités distinctes pour appliquer ces règles, en particulier de Banques Centrales Indépendantes, est de nature à créer un manque de coordination.
B. La coordination s’apparente à un jeu stratégique entre des autorités distinctesLa théorie des jeux fournit un cadre d’analyse de ces problèmes survenant lorsque la gestion de la politique économique est décentralisée à des autorités monétaires et budgétaires distinctes. Un manque de coordination peut survenir du fait de désaccords sur les objectifs ou instruments, sur le modèle d’explication de l’économie, ou sur les prévisions économiques. Cette insuffisance conduit à une situation de dilemme du prisonnier, c’est à dire à un équilibre de Nash, non-coopératif et sous-optimal pour la collectivité. Ainsi, lorsqu’un gouvernement cherche à stimuler l’économie en limitant autant que possible son intervention, il préfère l’expansion budgétaire financée par la création de monnaie, et donc choisit la combinaison contraction budgétaire-expansion monétaire plutôt qu’à son inverse ; a contrario, la Banque Centrale cherche à contracter la demande pour lutter contre l’inflation. On aboutit alors à une combinaison inefficace : contraction monétaire et expansion budgétaire. Au contraire, un policy mix coordonné se traduirait par une réaction expansionniste de la politique monétaire, compensant les effets récessifs d’une contraction budgétaire.La zone euro constitue une illustration de cette analyse en termes de jeu stratégique. Le problème posé par l’Union Monétaire consiste à coordonner les règles de stabilité budgétaire décidées par les Etats, avec les objectifs de la politique monétaire définis par la BCE. Or, ce problème se pose avec d’autant plus d’acuité qu’il ne s’agit pas de coordonner deux autorités, mais la BCE et les décisions de politique budgétaire de tous les Etats. Jean-Paul Fitoussi (Rapport de l’Etat de l’UE, 2000) rend ainsi compte de la rigidité à la baisse des taux d’intérêt de la BCE par le fait que celle-ci, ne sachant pas si les pays membres vont effectivement respecter les règles du Pacte de Stabilité, refuse de diminuer ses taux. Cette situation aboutit à une « guerre d’usure » entre la BCE et les Etats, et le Pacte de Stabilité est insuffisant pour coordonner les politiques budgétaire et monétaire. C’est pour pallier cette insuffisance de coordination que Dominique Strauss-Kahn avait soutenu la création du Conseil de l’Euro, comme forum informel des ministres des Etats pour la coordination des politiques économiques, de manière à faire émerger une seule autorité budgétaire en face de la BCE, et à assurer la crédibilité des règles budgétaires.L’utilisation coordonnée des politiques monétaire et budgétaire se heurte à des problèmes d’affectation optimale à court terme, de viabilité à long terme de ces instruments, ainsi qu’à des situations de coopération insuffisante entre les différentes autorités en charge de ces politiques. En outre, chacune des coordinations suppose en premier lieu de définir les objectifs à atteindre. Ces deux constats suggèrent qu’il n’existe aucune combinaison mécaniquement efficace. Les modèles théoriques élaborés pour déterminer un policy mix cohérent ont permis d’identifié diverses coordinations possibles, dont les principales sont: une politique budgétaire expansive, dont le déficit est financé par l’expansion monétaire (policy mix keynésien); une politique monétaire restrictive de lutte contre l’inflation et une politique budgétaire expansionniste financée par l’endettement (policy mix monétariste, mis en place par Reagan et Volcker); enfin une politique monétaire suivant certaines règles pragmatiques, et une politique budgétaire restrictive (influence de la Nouvelle Economie Classique, cas de la policy mix Greenspan-Clinton). Enfin, la coordination des politiques monétaire et budgétaire comme instruments de régulation conjoncturelle, n’a de sens que complétée par des politiques structurelles de soutien à la croissance potentielle.
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