Le système institutionnel européen au regard de la séparation des pouvoirs : spécificité et évolution du processus de décision communautaire

            Cette absence s'explique sans doute par la nécessaire conciliation entre intérêt général communautaire et intérêts nationaux, entre un principe supranational (Commission et Parlement) et une coopération intergouvernementale (Conseil).

Mais il faut qu’un ordre soit établi dans l’Union européenne pour assurer le bon fonctionnement de la communauté ainsi que l’accomplissement de ses buts communs. Sur la base des traités et des conventions signés par les Etats membres, accompagnés par un droit communautaire de plus en plus présent, se met en place une séparation des pouvoirs particulière, où le processus de décision (établi aux articles 189 à 192 du Traité sur la communauté européenne) se combine en plusieurs modèles.

            On s’intéressera dans un premier temps au fonctionnement de ce processus de décision communautaire, et dans un second temps, au, aux défis et perspectives qui ont marqué son histoire et qui se posent aujourd’hui.

I. LA RECHERCHE D’UN EQUILIBRE INSTITUTIONNEL A CONDUIT A UNE COMPLEXIFICATION DES PROCEDURES DE DECISION.

L’absence de constitution européenne ne facilite pas l’identification des différents niveaux de pouvoirs, et ce d’autant plus que le droit communautaire s’est formé par des strates successives. De plus, les “pères fondateurs” ont voulu éviter un processus décisionnel intergouvernemental, donnant lieu à un certain enchevêtrement.

A. Trois instances aux trois pouvoirs

La commission européenne peut être considérée comme l’organe d’impulsion de l’UE, en participant à l’élaboration de la politique législative communautaire en présentant des propositions au Conseil (art.157), elle assure l'exécution des actes communautaires, représente la CE  dans certaines négociations internationales (art.288), et est aussi la gardienne des traités (en quelque sorte l’équivalent du Conseil Constitutionnel français). Au regard de la séparation des pouvoirs, elle joue ainsi sur les trois plans, mais reste contrôlé par le Parlement européen (voir la démission de la Commission en 1999) qui peut voter une motion de censure.

Il faut noter le pouvoir croissant du Parlement européen qui dispose désormais depuis l’acte unique d’un réel pouvoir normatif. Celui-ci s’affirma à la suite de son pouvoir budgétaire et fut légitimé par l’élection de ses membres au suffrage universel à partir de 1979. Son pouvoir de contrôle et d’investiture sur la Commission,  par le biais du veto ou des questions posées à cette dernière introduit une forme de « gouvernement de législature », certes encore une fois bien éloigné du principe de séparation des pouvoirs. Mais, de façon générale depuis le Traité de Nice est reposé activement la question de la place de la Commission et de sa légitimité d’action, puisque actuellement, son droit exclusif d’initiative dont elle dispose tend à se transformer progressivement en une fonction d’expertise et de compétence technique

Le Conseil, est, avec le PE, le législateur communautaire et l'une des deux branches de l'autorité budgétaire. Il est apparu comme l'instance décisionnelle prépondérante mais son rôle est aujourd'hui contesté par le Parlement. A la suite du compromis du Luxembourg (1966), le vote à l’unanimité a été retenu lorsque des intérêts nationaux importants étaient en cause, le droit commun demeurant le vote à la majorité pour éviter tout pouvoir de veto. 

Enfin, le Conseil, est, avec le PE, le législateur communautaire et l'une des deux branches de l'autorité budgétaire. Il est apparu comme l'instance décisionnelle prépondérante mais son rôle est aujourd'hui contesté par le Parlement. A la suite du compromis du Luxembourg (1966), le vote à l’unanimité a été retenu lorsque des intérêts nationaux importants étaient en cause, le droit commun demeurant le vote à la majorité pour éviter tout pouvoir de veto.  On parle souvent d’un dédoublement fonctionnel du Conseil, étant à la fois l’élément principal du « législateur communautaire », mais aussi un élément essentiel de l’exécutif.

B. Le triangle institutionnel

Le mode de fonctionnement des différentes prises de décision est expliqué dans le schémas ci-joint. On distingue ainsi trois modes de prise de décision, et le choix d’une de ces trois procédure est établi par la commission, mais il faut noter que ce choix est institutionnalisé et fait l’objet d’un contrôle juridictionnel.

1. Les deux procédures existantes : consultation et avis conforme

Dans la première, le Conseil prend un acte sur proposition de la Commission après consultation du PE, le Conseil ne pouvant en modifier le contenu qu’à l’unanimité, et la commission jouant le rôle d'arbitre entre les deux parties. Dans la seconde, la procédure de l’avis conforme implique un accord entre le Conseil et le PE (qui ne peut toutefois pas proposer un amendement) et est utilisé dans le cas d’une violation grave et persistante des droits fondamentaux d’un Etat membre

2. La procédure de coopération.

Celle ci a été rendue obsolète par le Traité de Nice, mais diffère de la procédure de consultation en offrant au Parlement la possibilité d’une deuxième lecture et lui donne ainsi un poids supplémentaire.

3. La procédure de codécision

Cette procédure est la plus souvent utilisée, mais reste assez compliquée. Initiée au Traité de Maastricht, elle place le Parlement et le Conseil à pied d’égalité qui examinent le texte en première lecture, et si le Parlement adopte la position du conseil, la décision est acceptée, mais peut être rejeté dans le cas contraire. Sinon, le Parlement peut voter des amendements, et en cas de désaccord du Conseil, un comité de conciliation (membres du Parlement, du Conseil et de la Commission) essaye de rapprocher les points de vue. Au delà de 6 semaines de mésentente, l’acte n’est pas adopté.

Cette procédure établit une sorte de bicaméralisme, qui rapproche d’une conception étatique, mais il n’y a toujours pas de séparation du fait de la composition et du rôle ambigu des institutions qui y prennent part (mélange de coopération gouvernementale et de supranationalité.)

C. « Un système en réseau » (Quermonne)

Il n’y a pas ainsi à proprement parler de séparation stricte des pouvoirs, mais plutôt un enchevêtrement où chacune des institutions se surveillent les unes les autres, collaborent entre elles, où chaque décision doit être approuvée par chacune des instances. On est en face d’une fragmentation du pouvoir comme il n’en existe nul part ailleurs, qui permet en un sens de dépasser les divisions idéologiques ou nationales auquel peut être confronté un Etat « normal ».

Par ailleurs, les administrations nationales occupent l’espace politique européen, en participant aussi à la mise en œuvre d’une politique européenne. Celles-ci sont le relais des institutions européennes qui ne disposent pas de services extérieurs (à part le COREPER : comité des représentants permanents des membres, et le secrétariat général du Conseil). Les Parlements nationaux restent les acteurs essentiels du processus de décision car les institutions communautaire, selon Y. Mény, "sont dépourvues de services extérieurs. Ainsi, la mise en œuvre redonne une marge de manœuvre aux acteurs internationaux." Il suffit en effet de l'inertie d'un Etat comme en 1996 avec l'affaire de la vache folle pour que le jeu du processus décisionnel soit enrayé. Ce réseau administratif est particulièrement actif dans le cadre de la préparation des décisions, et certains vont dénoncer le déficit démocratique engendré par la « comitologie » qui donne un aspect technocratique de la méthode communautaire.

De plus, chacune des institutions exerce un contrôle sur chacune des autres, et on peut parler de responsabilité de l’exécutif identique  à un modèle national quand on observe le contrôle du Parlement sur la Commission (pouvoir d’enquête, de suivi, menace de la censure...). Seule différence, le Parlement n’est pas composé de deux chambres, et cela lui évite alors sans doute d’être freiné par des différents idéologiques. Le fonctionnement de la Commission, sujet à de nombreuses polémiques, reste utile dans le sens de l’intérêt général, où sa légitimité est fondé sur ses compétences. On peut penser, que, élue, elle aurait de nombreuses difficultés à faire avancer ses propositions, car sa composition ne reflète pas la majorité au Conseil. En ce sens, il reste très probable que cette logique de collaboration, va se poursuivre, puisqu’elle a amené jusqu’alors de nombreux résultats concrets.

            L’Union Européenne présente ainsi un visage singulier, par l’absence de structuration étatique semblable aux Etats qui la composent. Cette construction en empilement est rendue nécessaire par l’esprit même européen, mais fait montre déjà d’évolutions vers une gouvernance traditionnelle et plus efficace, que les défis à venir renforceront encore sans doute.

II- DEFIS PASSES, PRESENTS ET FUTURS

            La « méthode communautaire » est le résultat d’un empilement successif de traités et réformes entamés depuis les origines, et beaucoup songent à transformer les institutions européennes, prévues à l’origine pour 6 et qui accueilleront 25 membres en 2004.

A. De la CECA à la CEE : une tentative pour un schéma novateur

Les « pères fondateurs » ont voulu créer un système de coopération, sans pour autant composer un échelon supplémentaire aux administrations nationales. L’idée de Schuman était que les Etats devaient coopérer, et il préconisait en ce sens une grande Assemblée Européenne, représentative des peuples, qui laisserait le soin de définir l’objet et les modalités de la coopération entre les Etats membres. L’idée était de faire de l’Europe une grande agora sur le modèle public et délibératif. On s’appuyait donc sur un modèle politique, mais il est rapidement apparu que c’est le système du compromis qui l’emportait. Car, le Conseil de l’Europe, s’il instituait certes une Assemblée, celle-ci restait étouffée par le Conseil des Ministres, et comme le notait P.H. Spaak : « Il est difficile de faire vivre une assemblée sans pouvoirs et sans responsabilités. Elle devient vite une académie. Elle retrouvera son importance lorsque l"Europe politique se fera, lorsque ses membres seront élus directement au suffrage universel, lorsqu"elle contrôlera un véritable exécutif européen. »

De façon plus générale, l’évolution s’est développée en fonction de deux variables : la procédure de vote au sein du Conseil a été profondément bouleversée, et les pouvoirs du Parlement considérablement accrus, alors que la Commission était remise en question.

D’un point de vue historique au regard de la séparation des pouvoirs, la CECA était un simple partage des fonctions législatives et exécutives sans réel pouvoir. La CEE constitue un grand pas en avant par l’ambition affichée, avec le début d’un équilibrage entre la Commission et le Conseil, respectant cette fois-ci le principe de collaboration du début. Cependant, la CEE reste marquée par la faiblesse de son dispositif législatif, et des institutions peu légitimées exercent un pouvoir important. L’assemblée conserve une une position contrainte créant conflits et tensions. Il apparaît ainsi rapidement que cette tentative novatrice de créer un modèle à partir de la séparation classique des pouvoirs conduit à l’impasse soit en obligeant au compromis perpétuel, soit par le blocage du processus décisionnel.

B. L’Union Européenne : l’éloignement du modèle étatique

Les auteurs du Traité sur l’Union Européenne sont conscients que l’on ne peut confier des pouvoirs distincts à des organes distincts, ne serait-ce que pour respecter une certaine légitimité et préserver l’efficacité qui fait souvent défaut. La Commission ne peut ainsi obtenir un pouvoir exécutif complet, et une logique transversale est ainsi mise en place, où la Commission est dotée à la fois de fonctions exécutives, législatives et judiciaires.

C’est pourquoi on parle aujourd’hui souvent d’un affaiblissement de la Commission, car elle a reçu un rôle épisodique de moteur de conceptions et d’impulsions politiques. Le Traité n’a pas institué un organe exécutif facilement repérable pour les citoyens, mais l’a dispersé entre le Conseil, la Commission et entre les gouvernements nationaux et autres organismes supra nationaux. Paul Magnette parle à ce sujet d’une structure de « rateau », sans hiérarchie claire des différentes institutions dans le processus de décision, créant une responsabilité commune, et, de ce fait sans doute, pas de responsabilité du tout, puisque aucune décision n’est attribuée à un organe particulier.

Paul Magnette parle d’un pouvoir « diffusé dans la nébuleuse institutionnelle de l"union », que renforce la présence du COREPER, institutionnalisé par le compromis du Luxembourg. Le processus de décision est alors transversal sur trois niveaux : La Commission, le Conseil, et les administrations nationales, ces dernières étant renforcées par le droit de veto qui leur est alors attribué. Mais il est aussi hors catégorie par sa conception normative. La loi n’a plus une place centrale dans l’UE. Au contraire, chaque institutions travaille dans son propre domaine normatif à travers les règlements, les directives... Le flou législatif se retrouve dans le peu de distinction entre les actes réglementaires, législatifs et judiciaires. Tous restent globalement placés sur un même plan. Les décisions de la Cour sont aussi bien interprétatives que normatives. Les décisions de la Commission (comme par exemple pour l’interdiction de la fusion de deux entreprises) sont aussi bien judiciaires qu’administrative. Enfin, le processus législatif dans l’UE est qualifié de détemporalisé parce qu’il est souvent une seule étape dans un processus décisionnel continu, ce qui le rend complètement différent de ce qui se passe au niveau étatique, puisque les deux processus sont complètement différenciés (le moment législatif clôt la processus de décision au niveau national).

Ainsi, le modèle institué par l’Union européenne est la fragmentation complète du pouvoir exécutif, afin de satisfaire les multiples opinions en présence. Mais certaines questions restent en suspens.

C. Une nécessaire réforme pour les enjeux futurs

Contestations et problèmes liés à l’absence d’une séparation stricte des pouvoirs se font jour, que les perspectives d’elargissement et d’approfondissement aggravent.

Le rôle d'élaboration des normes du CODEPER et des groupes de travail est aujourd'hui contesté. Ceux-ci exercent en effet une compétence horizontale sur l'ensemble des domaines communautaires. En outre, les consultations organisées par la Commission paraissent accorder trop de concessions aux intérêts nationaux et aux lobbies. Le pouvoir décisionnel  est ainsi par bien des côtés opaque, résultant d’une absence de séparation stricte des pouvoirs et par la même inefficace.

La fragmentation est de plus source de complexité. Dans certains cas la Commission et un comité consultatif transmettent des avis au Conseil, qui peut, à la majorité qualifiée, se substituer à la Commission, créant un doublement des compétences

La coopération subtile entre les trois institutions alourdie par des comités, les différents systèmes de décision entre les trois piliers alors que de nombreuses questions sont liées,  et le flou des règles d'attribution nuisent à l'efficacité du processus décisionnel.

C’est en effet devenu un lieu commun que de dénoncer l’”aéropage technocratique”(De Gaulle repris par Thatcher) que constituerait la Commission et l’”eurocratie”, thèmes renforcés par la prégnance des administrations nationales travaillant de concert avec la Commission.

Il se  pose ainsi la question d'un pouvoir exécutif clair qui  interviendrait en amont et en aval des décisions. Or, le pouvoir exécutif de l'Union est fondamentalement partagé entre les autorités communautaires, les organes issus des Traités et les autorités nationales. Il se caractérise par l'insuffisance de son contrôle et sa multiplicité ; et par sa dilution et sa relativité. Il n'y a ainsi pas de leadership stable et les configurations d'acteurs sont changeantes.

Un étude publiée par le Centre for Economic Policy Research a mesuré la perte d'efficacité des institutions européennes. Au temps de l'Europe des six, une décision avait une chance sur cinq d'être adoptée. Dans une Europe à vingt sept membres, ce coefficient de réussite basculerait à 2,5 %.

L'élargissement de l’Union plaide pour une répartition plus claire du pouvoir décisionnel. Et la possibilité d’une Europe à “géométrie variable" risque de compliquer singulièrement les règles présidant à la prise de décision. Il s'agit de remettre en cause la méthode communautaire, qui apparaît maintenant comme irréalisable face a l'élargissement.

Il faut ainsi étendre l'équilibre institutionnel à tous les domaines d'action. Il s'agit de distinguer, comme en toute démocratie, le pouvoir législatif, dont le travail est long par nature, du pouvoir exécutif, qui doit pouvoir, à la marge, s'en abstraire. Cette exigence, qui paraît irréalisable dans le cadre de l’Union comme on a pu l’expliquer plus tôt serait cependant une d’une grande efficacité. Peut-être faut il imaginer justement le moyen de différencier ces deux pouvoirs.

Enfin, en amont et en aval, les décisions devraient être rendues transparentes par les différents organes qui prennent part à la décision, pour un souci de démocratie.

Ainsi, le processus de prise de décision, instaurant un quadripartisme et  guidé par des exigences de conciliation et d'arbitrage, apparaît complexe et parfois inefficace malgré les avancées réalisée depuis cinquante ans et les tentatives de réforme face aux perspectives d'élargissement et d'approfondissement. Ce processus s’est construit en marge de tout modèle préexistant, hors de toute séparation des pouvoirs traditionnelle, instaurant plus une fragmentation dont les défauts restent trop lourds pour l’évolution de l’Union Européenne.

 Le choix à venir ne semblent plus pouvoir être réduits à des compromis entre une vision fédéraliste et parlementaro-centriste et une analyse purement inter-étatique. Il semble nécessaire de renoncer à la fuite en avant institutionnelle qui, en l’absence d’accords fondamentaux entre les Etats sur les objectifs et les méthodes d'une gouvernance européenne, ne peut conduire qu’à des solutions de plus en plus complexes et de moins en moins opérationnelles. Peut être la Convention de Valéry Giscard d’Estaing permettra t-elle de faire un pas en avant dans cette direction.