C’est pour remédier à l’absence de permanence du Conseil qu’a été créé un secrétariat général composé d’un Secrétaire général e d’un adjoint (article 207) désignés par un vote à l’unanimité du Conseil, puis à la majorité qualifiée depuis Nice, et assistés par plusieurs centaines de fonctionnaires. Lors des réunions du Conseil, le Secrétaire général est assis à côté du ministre qui assure la présidence.

Il est devenu au cours des vingt dernières années un personnage de plus en plus important, après le renforcement de ses pouvoirs (l’Acte Unique lui intègre le secrétariat à la coopération politique). Depuis l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam, en mai 1999, il s’est vu confier un nouveau rôle : celui d’assister la présidence en tant que Haut Représentant pour la Politique Extérieure et de Sécurité Commune. C’est l’Espagnol Javier Solana, assisté du Français Pierre Boissieu, qui a été choisi pour assurer ce poste au sommet de Cologne en juin 1999. Le Conseil décide de l’organisation de secrétariat général, la durée du mandat n’est pas précisée mais dans la pratique elle est de 5 ans.

            Les fonctions du Secrétaire avant Amsterdam

- Il diffuse aux différents responsables nationaux les propositions de la Commission

- Il s’assure du bon fonctionnement du secrétariat, prépare le projet d’état prévisionnel des dépenses du Conseil et en gère les fonds

- Il assiste aux réunions des groupes de travail, établit leurs rapports et les comptes-rendus des réunions, signe et notifie les actes arrêtés par le Conseil, veille à leur parution au Journal Officiel des Communautés Européennes, peut remplir les fonctions de dépositaire d’un accord conclu par la Communauté ou d’une Convention. Il assure de même le secrétariat des Conseils européens et des CIG.

- Il conseille la présidence, peut faire des suggestions et participer à l’élaboration d’un consensus grâce à sa bonne connaissance de l’évolution des dossiers (rôle qui a plus ou moins de poids selon le pays qui assure la présidence : il sera déterminant s’il s’agit d’un petit pays ou d’un nouveau membre). Ce rôle s’est accru depuis les années 1980, notamment avec le développement de la PESC : les personnalités choisies sont de plus en plus fortes pour gérer l’expansion des rapports avec les pays tiers, en particulier les futurs adhérents (surtout avec l’intégration du secrétariat à la coopération politique au secrétariat général).

Les nouvelles attributions du Haut Représentant

Le Traité d’Amsterdam renforce considérablement le Secrétaire en le nommant Haut Représentant pour la PESC, Secrétaire de l’UEO et surtout en le chargeant d’assister la présidence et le Conseil « en contribuant notamment à la formulation, l’élaboration et la mise en œuvre de décisions politiques et le cas échéant, en agissant au nom du Conseil et à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers » (article 26). Est placée sous sa responsabilité l’unité de planification et d’alerte rapide.

            Comment cette reforme s’est-elle décidée ?

    Cette nouveauté provient de la volonté française à partir de 1995, de renforcer le Conseil et de tenir la Commission à distance des compétences fondamentales des Etats comme la politique extérieure : pour J. Chirac, il s’agissait de donner « un visage et une voix » au Conseil par l’intermédiaire d’un président de l’Union ou d’un Secrétaire général pour la PESC, chargé de représenter la politique étrangère et la défense des Etats, sous l’autorité des chefs d’Etats. Face aux résistances des autres membres, sceptiques devant la création d’un organe supplémentaire, la France accepte à Amsterdam un compromis, la portée de l’innovation sera réduite, le « Mr PESC » ne sera pas une personnalité indépendante de niveau ministériel (ce que craignaient les petits Etats) mais plutôt un médiateur. C’est finalement au Secrétaire général que ce rôle reviendra, considéré comme une personnalité de responsabilité administrative dans l’ombre et au service des présidences (solution préférée par le Royaume-Uni et le Danemark selon une conception plutôt intergouvernementale). Avec ce nouveau statut, le Secrétaire pouvait être pleinement intégré à la représentation extérieure de l’Union.

            Ce que cette réforme pourrait (peut-être) changer

    Si ce poste apparaît comme une issue aux négociations d’Amsterdam, il persiste alors une grande incertitude sur le poids et l’impact de ce nouvel acteur sur la scène diplomatique. Bien plus que la genèse formelle, ce serait les usages qui feraient exister ou non cette nouvelle institution. C’est la nomination de J. Solana qui a fait de ce poste une figure importante de la diplomatie européenne, elle correspond à la volonté des chefs d’Etat de donner consistance à cette nouvelle fonction. Dans l’alternative entre un haut fonctionnaire exécutant les directives et une personnalité politique de plus grande initiative, le choix s’est clairement porté sur la seconde option, dans la lignée du projet originel français.

    Une double série de d’attentes des Etats a favorisé son essor : dans le contexte de la guerre du Kosovo, les grands Etats croyaient en la vertu d’une action concertée et labellisée européenne, alors que les petits Etats, craignant l’exclusion du jeu diplomatique, ont préféré l’organe supranational au directoire des Grands.

    Solana bénéficie d’une grande notoriété internationale, d’une forte visibilité dans les conflits mondiaux du fait de ses précédentes responsabilités à l’OTAN (ironie de l’histoire) et d’un fort crédit auprès des gouvernements européens. Auparavant, les Etats ne parvenaient pas à faire de l’UE une véritable enceinte décisionnelle en matière de politique étrangère et étaient hostiles à donner à la Commission le même rôle d’impulsion qu’elle a dans le domaine communautaire ; on espère désormais que le Haut Représentant, à la fois neutre et malléable, tiendra lieu de véritable point d’amorçage d’une action européenne.

    Au-delà du rôle de représentation extérieure, le Haut Représentant est investi d’un pouvoir de formulation et d’initiative qui suscite un réel enthousiasme des gouvernements qui lui demandent ce qu’ils n’ont pu faire eux-mêmes. Il s’est produit un profond changement de mentalité : le Secrétaire général s’est émancipé de sa mentalité routinière et administrative, il écrit des papiers intéressants, il n’a pas droit d’initiative mais lance des idées et intervient au Conseil sans pour autant être suspecté de partialité. La Commission n’a plus le monopole de la réflexion. Sa position structurale au Conseil s’est transformée : Solana ne se contente pas de sollicitations ponctuelles sur la faisabilité juridique d’une opération mais fait valoir des sollicitations pressantes et immédiates pour une éventuelle modification sur l’opportunité du texte.

    La position structurale du nouveau Secrétaire général le place en concurrence avec la Commission et son Commissaire aux relations extérieures Chris Patten, réduisant le risque de voir celle-ci s’imposer comme véritable exécutif européen. Cependant, certains se méfient de la possibilité de tomber dans l’excès inverse, voir le Secrétaire, aux prérogatives largement étendues, devenir une Commission bis du second pilier.

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