Depuis le début des années 1980, les parlements des différents pays de l’Union européenne (UE) ont engagé une réflexion intense sur leur rôle dans le processus décisionnel communautaire. L’enjeu fut alors d’éviter que ceux-ci devinssent de simples ‘spectateurs’, incapables de réagir face à leur propre déchéance.

Car au moment même où l’on assistait à un transfert de plus en plus important des compétences législatives nationales en faveur des institutions communautaires, s’effaçait, avec la première élection des députés européens au suffrage universel (1979), le seul lien existant entre les parlements nationaux et ces institutions. Se posa alors l’éminente question du déficit démocratique de l’UE : élus directement par le peuple, les parlementaires nationaux veulent être en mesure d’exercer au moins deux de leurs fonctions fondamentales : l’élaboration de la règle de droit et le contrôle de l’action gouvernementale.

Ainsi, nous verrons que face aux écueils liés à la construction européenne ( I ), les parlements nationaux ont cherché à s’adapter ( II ) pour être en mesure de retrouver une place plus importante au sein de l’UE ( III ).

I- La “dépression diagnostiquée” : L’isolement des parlements nationaux dans le processus de prise de décision communautaire.

A) Les dessaisissements de compétence.

La question des dessaisissements de compétence des parlements nationaux ne se posait guère à l’origine des communautés européennes, lorsque les compétences transférées à la communauté restaient réduites et avaient lieu dans des domaines très techniques. Cependant, avec le temps, le dynamisme de la création normative et de l’intégration européennes ont donné une ampleur insoupçonnée à ces transferts. Le constat exprimé par J. Delors au début des années 1990, selon lequel «80% de notre législation proviendra du droit communautaire » reflète l’importance qu’a pris, prend et prendra le droit communautaire dans les systèmes nationaux. De plus, la compétence communautaire déborde maintenant le domaine strictement économique, pour atteindre des espaces plus sensibles de la souveraineté nationale, tels que la culture, l’éducation, la santé ou les droit des citoyens. L’accélération de l’activité normative communautaire est donc qualitative en même temps que quantitative.

Il est également important d’observer le rôle joué par la Cour de justice des communautés européennes (C.J.C.E), qui a confirmé, grâce à une jurisprudence intégrationniste, l’autorité des normes communautaires, en leur attribuant la primauté sur le droit interne, l’applicabilité immédiate et l’effet direct.

Les parlements nationaux s’insurgent contre ces transferts dont ils sont les principales victimes, mais ils ont peu de moyens de s’y opposer.

B) Le rabaissement au rôle d’exécutant.

Le travail des parlements nationaux est devenu en grande partie un travail de transposition, car la législation communautaire suppose des normes nationales pour en assurer l’exécution. Certes, cette question se pose moins pour les règlements, dans la mesure où ceux-ci se privent de l’intervention du législateur national et sont directement applicables après la simple édiction d’un acte national (relevant normalement du pouvoir exécutif). Cependant, l’entrée en vigueur d’une directive nécessite l’adaptation préalable d’une norme de transposition nationale.

Théoriquement, le traité CEE (art.189) laisse aux États-membres le choix de la forme et des moyens pour assurer l’exécution des directives. Cependant, la marge d’appréciation des parlements nationaux est dans la réalité très réduite ; d’une part par la forme extrêmement détaillée et précise que prennent souvent les directives communautaires, et d’autre part par les exigences constitutionnelles des différents États.

II- “ l’automédication parlementaire” : le dynamisme institutionnel et l’affirmation du rôle collectif des parlements nationaux.

A) Le dynamisme institutionnel au plan national :

Face au danger éminent d’isolement dans le processus décisionnel communautaire, les parlements se sont organisés de façon à adapter leurs structures internes pour accroître leur rôle dans l’UE à travers un meilleur contrôle du gouvernement dans sa politique européenne. Or, le contrôle effectif dépend de la capacité des parlements à recueillir et à traiter les informations. C’est donc dans le but d’optimiser cette capacité que se sont organisées au sein des parlements des commissions et des délégations permanentes traitant des questions européennes. Il en existe une par Assemblée législative dans tous les pays européens, sauf en Espagne et en Irlande, où l’organisme est commun aux deux chambres. Le gouvernement doit leur communiquer tous les documents établis par les institutions communautaires, ainsi que tous les renseignements relatifs aux négociations en cours.

Il va de soi que l’efficacité de ces organes permanents varie selon les pays. En Grande-Bretagne, par exemple, le ‘select committee’ est dit très efficace : il sélectionne les textes importants à discuter et peut provoquer des débats généraux à la chambre des communes. L’exemple danois est d’autant plus étonnant : une commission spécialisée du folketing détient d’énormes pouvoirs et donne des mandats impératifs au gouvernement lors des négociations à Bruxelles. D’une manière générale on déplore cependant le manque d’efficacité de ces délégations, souvent mal informées par leurs gouvernements.

Toutefois, force est de constater que ce phénomène représente une réaffirmation des parlements dans la scène communautaire : ceux-ci sont à nouveaux à mêmes de contrôler leurs gouvernements en matière de construction européenne, participant ainsi, en amont, à cette construction. D’autant plus que certaines réformes constitutionnelles internes ont formalisé ce rôle des parlements nationaux. Tel est les cas notamment de l’article 88.4, introduit à la constitution française par la réforme constitutionnelle du 25 juin 1992, qui force le gouvernement à soumettre «à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d’actes communautaires ». Il va de même pour la décision de la Cour constitutionnelle allemande qui a mis en exergue dans un arrêt du 12 octobre 1993 qu’un compte rendu des actions communautaires devant les parlements des États membres doit être systématisé.

B) La coopération interparlementaire au plan communautaire.

Dans la perspective de réduire la «fracture démocratique » résultant du développement fonctionnel de l’UE et de participer de façon plus active à la production normative communautaire, les parlements nationaux ont essayé de promouvoir leur rôle collectif dans le système politique européen. Ainsi, depuis 1989, ils se rencontrent régulièrement au sein d’une conférence des organismes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC). Après des débuts timides, cet organe qui s’est développé en dehors du champ des traités, s’est progressivement imposé et a été par la suite formellement reconnu par les traités de Maastricht (déclaration 14) et d’Amsterdam (protocole 13). Dès lors, l’association des parlements nationaux apparut comme indispensable au fonctionnement démocratique de l’UE.

Il convient aussi de considérer que la reconnaissance du rôle de la COSAC a eut un effet sur son fonctionnement. Depuis 1997, les débats de cet organe sont plus consistants, l’information transmise par les institutions de l’Union est de meilleure qualité et l’usage des résolutions s’est développé. Par ailleurs, la COSAC peut désormais soumettre toute contribution qu’elle juge appropriée aux institutions de l’Union et examiner toute proposition en relation avec la mise en place d’un espace de liberté, de sécurité et de justice (en liaison avec les droits et les libertés des individus). Ainsi, au-delà d’un simple contrôle, associés collectivement, les parlements peuvent intervenir directement dans la construction et la production de normes européennes.

Conclusion :

L’approfondissement de la Communauté va de pair avec un accroissement des compétences des institutions communautaires et avec une accélération de l’activité normative communautaire (du point de vue qualitatif de même que quantitatif), au détriment des parlements nationaux, ravalés au rôle d’exécutants. Or, la question du déficit démocratique de l’UE se pose alors avec éclat, et il semble légitime que les parlements nationaux cherchent à redéfinir leur rôle dans le processus de prise de décision communautaire. A ce titre ils ont cherché dès le début des années 1980 à adapter leur structure parlementaire interne afin d’intervenir préalablement à toute décision communautaire et de mieux contrôler la politique communautaire de leurs gouvernements. Ils se sont également associés au sein de la COSAC (1989) afin d’être en mesure d’intervenir, en amont, dans la prise de décision de l’UE. Actuellement, il paraît clair que le rôle des parlements doit être mis en avant pour que la construction européenne se face sur une base démocratique. C’est un principe qui paraît accepté par tous : ainsi, la commission européenne s’engage à laisser une plus grande marge d’appréciation aux parlementaires nationaux lorsqu’ils jouent le rôle d’exécutants ; les Exécutifs des États membres acceptent de fournir systématiquement une meilleure information à leurs parlements et dans des délais plus satisfaisants pour que ceux-ci puissent jouir pleinement de leurs fonctions de contrôle et délibération ; et finalement, il paraît globalement admis que les parlements nationaux doivent pouvoir retrouver leur rôle de législateur, influençant la commission lors de la formation de propositions (droit dérivé), et participant à la construction du droit primaire (ainsi il est possible de retrouver dans l’actuelle convention pour la réforme des institutions européennes, présidée par Valéry Giscard d’Estaing, un certain nombre de parlementaires nationaux). Il reste à remarquer que la question du rôle des parlements au sein de l’UE est profondément liée à celle de la nature du projet européen : les partisans d’une Europe supranationale voient dans la participation des parlements nationaux dans le processus décisionnel communautaire une réponse au déficit démocratique de l’Union. Les tenants de la théorie stato-centrique considèrent, eux, que la résorption de ce déficit ne peut être résolu que par un accroissement de la responsabilité des exécutifs nationaux face à leurs parlements.

Bibliographie :

Mémoire dirigé par Y. MENY, Le rôle des parlements nationaux dans le processus de prise de décision communautaire : une étude comparative France/Allemagne, Bibliothèque des sciences politiques, Paris, 1992.

C. BLUMANN, La fonction législative communautaire, L.G.D.J, 1995.

Le rôle collectif des parlements nationaux dans l’UE : une réponse au déficit démocratique ? , in Petites affiches, Décembre 2001.

G. BERTRAND, La prise de décision dans l’Union européenne, La documentation française, collection réflexe Europe, 1998.

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