Rôle, missions et fonctionnement des Agences européennes

Des organismes aux caractéristiques formelles communes…

Qu’est-ce qu’une agence européenne ?

Chaque agence est unique, tant par son domaine d’action, ses missions, ses activités et son fonctionnement. Ses fonctions sont établies précisément par l’acte de droit communautaire qui l’institue, qui peut faire l’objet d’une modification au cours du temps.

On les désigne également sous le nom d’ « agences décentralisées » : elles répondent en effet à une volonté de déconcentrer géographiquement l’activité communautaire (ce qui ne va pas sans poser de problèmes quant au choix de leur siège, comme l’ont récemment prouvé les discussions lors de la réunion du Conseil européen à Laeken), et correspondent à la délégation par la Commission d’un certain nombre de ses tâches.

L’organisation des agences européennes

Premièrement, toutes les agences fonctionnent sous l’autorité d’un Conseil d’administration, dont la composition est réglée par le texte qui institue l’organisme. Dans tous les cas, la Commission y est représentée, et la plupart de ses membres sont des délégués des administrations des Etats de l’Union. Par ailleurs, le Conseil peut compter des personnalités désignées par le Parlement européen, des représentants des partenaires sociaux, ou encore des représentants des autres agences (cas particulier du CdT). Actuellement, la taille de chaque Conseil d’administration  varie entre seize et quarante-huit membres (pour les agences « quadripartites »). Des représentants de pays tiers peuvent faire partie du Conseil, mais ils n’ont pas le droit de vote. Le Conseil d’administration définit les orientations générales et arrête notamment les programmes de travail de l’agence en fonction de sa mission de base, et de ses ressources disponibles et des priorités politiques. Toutes les agences ont pour représentant et responsable légal un Directeur exécutif, nommé par le conseil d’administration ou par le Conseil des ministres.

Deuxièmement, le Conseil d’administration et le directeur exécutif sont assistés d’experts qualifiés dans le domaine considéré, qui formulent des avis techniques ou servent de relais d’informations.

Troisièmement, le contrôle interne des agences est assuré par un contrôleur désigné par la Commission ou par l’agence elle-même, lorsque son règlement le prévoit. Dans un cas comme dans l’autre, le contrôle externe de ces agences est assuré par la Cour des Comptes des Communautés européennes.

Les agences européennes forment donc un groupe homogène du point de vue de leur mode de fonctionnement et de leur structure de base, néanmoins leurs différences, en termes de rôles et de pouvoirs sont beaucoup plus importantes que ces analogies.

…mais aux rôles très divers

D’une manière générale, les agences européennes sont conçues pour améliorer l’efficacité de l’action communautaire, pour « mieux légiférer », selon la Commission (d’où l’accélération du rythme d’institution de telles agences ces dix dernières années, du fait des accusations de « mauvaise gestion » à son encontre). Elles apparaissent à plusieurs niveaux de la prise de décision : elles apportent une assistance d’expertise à la Commission, tant au niveau de la proposition de loi qu’au niveau du choix des modes d’exécution de la règle communautaire, et elles participent à la mise en œuvre des politiques communes, en tant qu’exécutant ou coordinateur. Ainsi il convient de préciser la nature de ces différents rôles dévolus aux agences européennes, ce qui nous permettra de mettre en évidence par ailleurs la variété de leurs pouvoirs et de leurs activités.

Un rôle d’assistance

Avec l’élargissement du domaine de compétence communautaire et la mise en œuvre du marché unique notamment, la Commission a été amenée à légiférer sur des sujets de plus en plus techniques. Ainsi, pour proposer des lois adaptées, en toute connaissance de cause, et dans un souci d’efficacité, de compétence et de crédibilité, elle a eu recours à l’expertise.

L’une des principales activités des agences est le rassemblement et la diffusion d’informations relatives au domaine d’expertise qui les concerne. En s’appuyant sur un réseau européen d’experts, en menant des enquêtes spécifiques, elles offrent un avis d’expert qui se veut donc indépendant de tout intérêt politique, justifiant ainsi l’autonomie relative dont elles jouissent au sein de la Communauté. Ainsi la plupart des agences sont principalement des centres d’expertise, et offrent leurs services à la Commission, principalement, l’éclairant sur les décisions techniques qu’elles doivent prendre, en lui fournissant des rapports indépendants.

A côté de ce rôle consultatif, ces agences ont pour mission de promouvoir, diffuser les informations, auprès d’un plus large public : outre les rapports qu’elles publient régulièrement, elles organisent des colloques, par exemple, qui permettent de faire participer à la réflexion communautaire une pluralité d’acteurs, partenaires sociaux notamment.

Un rôle d’exécution

Les Agences participent également à l’exercice de la fonction exécutive au niveau communautaire, dans certains domaines précis. Elles peuvent ainsi avoir pour rôle la mise en œuvre de programmes communautaires précis, qui nécessitent une certaine spécialisation, un certain de degré de compétence et une mobilisation de moyens dont ne dispose pas nécessairement la Commission.

Elles peuvent assumer des missions de pure gestion d’une politique commune, ne tenant un rôle que de simple exécutant de la Commission, se soumettant à un contrôle strict de sa part. Dans d’autres cas, elles disposent d’une marge de manœuvre réelle, quoique circonscrite à un domaine d’activité très précis : elles possèdent alors un pouvoir de décision propre, pouvoir d’édicter des actes juridiques contraignants à l’égard des tiers, et le terme d’ « agences décentralisées » prend alors tout son sens. Mais il faut garder à l’esprit que les mesures normatives qu’elles arrêtent ne peuvent avoir une application généralisée.

On peut préciser que dans la mesure où les décisions adoptées par les Agences décisionnelles peuvent faire grief à des tiers, la Commission prévoit la mise en place de chambres de recours dans leur organisation interne.

Un rôle de coordination

On insiste enfin sur la caractéristique la plus remarquable en termes de fonctionnement de ces Agences : l’organisation en réseau. Les agences ont notamment pour mission de contribuer à la régulation d’un secteur déterminé. Ainsi, en vue de renforcer la cohérence et l’efficacité de cette régulation, elles réunissent et mettent en réseau au niveau communautaire des activités, qui, à l’origine, relèvent du niveau national.

C’est notamment dans ce cadre qu’elles exercent leur pouvoir normatif, en posant des actes qui vont dans le sens d’une uniformisation de l’application des règlements communautaires.

D’autre part, par leur coopération avec les offices nationaux, avec des organisations non gouvernementales, en diffusant des informations communes, en organisant des rencontres, elles contribuent à la coordination, à l’harmonisation, des activités au niveau européen.

Du fait de la grande hétérogénéité des agences européennes, il paraît difficile de définir leur rôle de manière générale. Les aspects sur lesquels nous avons insisté sont les plus remarquables, mais leur importance respective est variable selon les agences : certaines sont des centres d’information exclusifs, d’autres sont uniquement des centres de gestion budgétaire, par exemple. Pour simplifier à l’extrême, on peut dire que ces agences ont un rôle d’auxiliaire auprès de la Commission, dans tout le processus de prise de décision communautaire. Elles assurent une certaine compétence, efficacité, visibilité à l’action communautaire.

Annexe : rapide présentation des quinze Agences européennes

-                Centre européen pour le développement de la formation professionnelle

Cedefop – 1975 – Thessalonique – Amélioration de l’enseignement et de la formation professionnelle en Europe, par la recherche et la diffusion d’informations.

-                Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail

EUROFOUND – 1975 – Dublin – Recherche et diffusion d’informations pour l’amélioration de la qualité de la vie.

-                Agence européenne pour l’environnement

AEE – 1990 – Copenhague – Rassemblement et diffusion d’informations, coopération active avec les pays non membres et les organismes extracommunautaires.

-                Fondation européenne pour la formation

ETF – 1990 – Turin – Facilitation de l’accès à l’expertise et aux pratiques européennes en matière de développement des ressources humaines en général et de stratégie européenne de l’emploi en particulier, dans le cadre des programmes de relations extérieures de l’UE.

-                Observatoire européen des drogues et des toxicomanies

OEDT – 1993 – Lisbonne – Rassemblement et diffusion d’informations sur ces phénomènes la coopération avec des pays non membres et des organismes extracommunautaires.

-                Agence européenne pour l’évaluation des médicaments

EMEA – 1993 – Londres – Protection de la santé humaine et animale par la coordination des ressources scientifiques des Etats membres et des pays de l’EEE-AELE, pour évaluer et superviser les médicaments en Europe.

-                Office de l’harmonisation dans le marché intérieur (marques, dessins et modèles)

OHMI – 1994 – Alicante – Centralisation de l’enregistrement et de la protection des marques, dessins et modèles européens, pour contribuer à la régulation du marché intérieur.

-                Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail

EU-OSHA – 1994 – Bilbao – Rassemblement et diffusion des connaissances régionales, par la mise en place de réseaux d’informations, notamment pour développer la prévention.

-                Office communautaire des variétés végétales

OCVV – 1994 – Angers – Gestion d’un régime de protection communautaire des obtentions végétales, forme de propriété industrielle, par la centralisation de l’enregistrement.

-                Centre de traduction des organes de l’Union européenne

CdT – 1994 – Luxembourg – Réponse aux besoins de traduction des différentes institutions et organes européens.

-                Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes

EUMC – 1997 – Vienne – Etude de l’ampleur et de l’évolution de ces phénomènes, mise au point de stratégies de lutte contre le racisme et la xénophobie, diffusion des bonnes pratiques en matière d’intégration des immigrants et des minorités.

-                Agence européenne pour la reconstruction

EAR – 1999 – Thessalonique – Gestion des principaux programmes d’aide  de l’UE dans la République fédérale de Yougoslavie et dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine.

• Les agences en cours d’institution, en réponse à certains problèmes récents : crise de la vache folle, marées noires…

-                Autorité européenne de sécurité des aliments

EFSA – 2002 – Bruxelles, siège temporaire – Conseils scientifiques indépendants sur tous les sujets ayant des retombées directes ou indirectes sur la sécurité alimentaire.

-                Agence européenne de la sécurité maritime

AESM – 2002 – Renforcement du système global de sécurité maritime dans les eaux communautaires, par l’expertise, les contrôles, et les enquêtes.

-                Agence européenne de la sécurité aérienne

AESA – 2002 – Aide aux institutions européennes dans leurs prises de décisions, par le développement d’une expertise, application des règles communautaires.