Le pouvoir de contrôle des parlements nationaux sur les Institutions et les directives et règlements européens dans le processus de transposition des normes communautaires - Cours sur l'Union européenne - Sciences Politiques

Le pouvoir de contrôle des parlements nationaux sur les Institutions et les directives et règlements européens dans le processus de transposition des normes communautaires

            La spécificité de l’adaptation des Parlements nationaux à l’UE revêt différents aspects. En tant qu’institutions nationales représentant un peuple spécifique, les Parlements n’ont pas été perçus comme un élément susceptible de favoriser l’approfondissement de l’intégration européenne. Les Parlements, comme organisations internes de systèmes politiques largement dominés par leurs gouvernements, ont été longtemps cantonnés à un rôle passif de spectateur de la construction européenne. En tant que législateurs, ils se sont trouvés concurrencés du fait de la suprématie affirmée de la norme communautaire sur le droit interne. De plus, les Parlements nationaux se sont retrouvés confrontés à partir de 1979 à l’émergence d’une assemblée européenne directement élue dont les prérogatives se sont affirmées à chaque révision des traités.

            Institutions nationales, concurrencés dans leur fonction, confrontés à l’affirmation du Parlement Européen, les Parlements nationaux semblent n’avoir que peu de pouvoir de contrôle dans le domaine communautaire. Cependant, les Parlements nationaux ont pris conscience de cet état de fait et ont réagi pour contrôler toute éventuelle dépossession de leurs compétences. De plus, le constat d’un « déficit démocratique » de l’Union a conduit à mieux associer les Parlements nationaux au processus décisionnel communautaire.

1. La prise de conscience par les Parlements nationaux d’une nécessité de contrôler l’activité des institutions européennes et de leurs gouvernements

1.1. Un accroissement de l’activité et des normes communautaires ayant un impact sur les prérogatives des Parlements nationaux

                Plusieurs phénomènes ont concouru à une dépossession croissante des Parlements nationaux de leurs prérogatives traditionnelles. L’attribution de compétences aux Communautés européennes a naturellement eu pour conséquences de priver les Parlements de l’exercice de ces compétences. Tandis que les gouvernements étaient appelés à jouer un rôle important au sein du Conseil des Communautés, principale instance de décision, l’apparition d’actes de droit communautaire dérivé, ayant une autorité juridique comparable à celle de la loi mais élaborés sans l’intervention des Parlements, a été lourde de conséquences pour ceux-ci. Le nombre croissant de règlements issus de l’activité des institutions communautaires, obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables, ont privé les assemblées parlementaires nationaux de tout droit de regard sur un nombre considérable d’actes, appartenant indifféremment au domaine de la loi ou à celui du règlement définis en France par la Constitution. Quant aux directives, progressivement devenues de plus en plus précises, la marge d’action laissée aux Parlements nationaux dans le cadre de leur transposition en droit interne s’est réduite singulièrement.

1.2. Un déficit d’information de la part des gouvernements

                Dans les premières années de la Cinquième République en France, le Gouvernement recourut fréquemment aux ordonnances sur la base d’une habilitation consentie par le Parlement pour assurer la transposition des directives. Quelque peu expéditive, ce type de procédure s’accompagnait d’une absence d’obligation pour le Gouvernement de transmettre aux assemblées les documents traitant de l’activité communautaire et les projets ou propositions de normes s’y rattachant.

                La multiplication de ces documents, notamment dans le cadre du renforcement du marché intérieur impulsé par l’Acte unique à la fin des années 80, et l’adoption la déclaration n°13, annexée au traité de Maastricht et visant à ce que « les Parlements nationaux puissent disposer des propositions législatives de la Commission en temps utile pour leur information ou pour un éventuel examen », ont mis en lumière la nécessité de remédier à ce déficit d’information.

2. Les modalités de ce contrôle par les Parlements nationaux

2.1. Un contrôle favorisé par les traités

                La déclaration n° 13 annexée au traité de Maastricht encourageait les Etats membres de l’Union à organiser une plus grande participation des Parlements nationaux aux activités de l’Union. C’est précisément pour mettre en œuvre cette déclaration que la France (avec l’article 88-4) et l’Allemagne ont révisé leurs Constitutions. Le protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne annexé au traité d’Amsterdam avait traduit la volonté des Quinze d’encourager une participation encore plus étroite des Parlements nationaux aux activités de l’Union. Il prévoyait notamment que tous les documents de consultation de la Commission (livres blancs, livres verts, communications…) devaient être transmis rapidement aux Parlements nationaux. En second lieu, la Conférence des Organes des parlements Spécialisés dans les Affaires Communautaires (COSAC) se voit reconnaître plusieurs fonctions : contribution sur tous les projets d’actes qui lui sont soumis ; examen de tout projet touchant aux droits individuels ; contribution dans ce domaine et en tout ce qui concerne les droits fondamentaux ou l’application du principe de subsidiarité. Ce dernier point évoque l’idée d’un contrôle politique de subsidiarité. Cependant, ni les institutions communautaires, ni les gouvernement ni même les Parlements nationaux ne sont liés par les propositions de la COSAC.

2.2. Le cas français : la création de délégations parlementaires et la procédure de l’article 88-4 :

                Avant l’introduction, en 1992, de cet article 88-4 dans la Constitution, le Parlement était déjà informé par le gouvernement des travaux conduits par les organes de la communauté (Commission et Conseil principalement). En effet, les documents pertinents étaient adressés aux deux délégations parlementaires pour l’Union Européenne (celle de l’Assemblée nationale et celle du Sénat), crées en 1979. Ces délégations pouvaient faire connaître leur position sur les documents communiqués, mais celle-ci n’avait valeur que de simple avis ne liant aucunement le gouvernement.

                Ainsi, la loi constitutionnelle du 25 Janvier 1999, adoptée en vue de la ratification du traité d’Amsterdam (cette ratification était subordonnée à la révision préalable de la Constitution) a notamment modifié l’article 88-4 de 1992, qui dispose désormais que : « Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l’alinéa précédent ».

                Il ressort de ces dispositions que l’Assemblée nationale et le Sénat peuvent désormais voter des résolutions :

- non seulement sur des « propositions » formelles et validées par le collège des commissaires d’actes de nature législative (au sens de l’article 34 de la Constitution), mais également sur de simples « projets » d’actes de cette nature.

- sur tout acte de l’UE, y compris sur des actes concernant les 2^e et 3^e piliers (PESC et JAI), dès lors que ces actes sont de nature législative.

                Le gouvernement a par ailleurs la possibilité (ce n’est pas une obligation) de transmettre au Parlement, pour vote de résolutions, des actes dépourvus de valeur législative ou des documents émanant d’une institution de l’UE. Le terme « document » renvoie notamment à des actes préparatoires, comme des communications, des résolutions, des livres blancs ou verts…

                Lorsque le Parlement a fait savoir – au moins un mois à l’avance – son intention d’adopter une résolution, mais qu’il na pas encore adopté de résolution au moment ou le Conseil s’apprête à voter le texte, le SGCI doit donner instruction à la Représentation permanente de demander un report de l’adoption du texte à un ordre du jour ultérieur du Conseil, ou de subordonner le vote définitif du texte par la France à une prise de position du Parlement (ce qui ne lui sera accordé que si l’inscription de la proposition à l’ordre du jour du Conseil est demandée moins de 14 jours  avant la tenue du Conseil). En pratique toutefois, la demande de report de la France (pour réserve d’examen parlementaire) n’empêche pas, au moins juridiquement, l’adoption du texte à Bruxelles, dès lors qu’une majorité existe pour cette adoption sans les voix de la France.

                Les résolutions de l’Assemblée nationale et du Sénat ne sont certes pas juridiquement contraignantes, mais politiquement, il est toujours difficile pour le gouvernement de ne pas en tenir compte.

                Cependant, l’expérience montre qu’il n’est pas toujours possible de tenir compte des résolutions parlementaires, soit pour des raisons politiques (les résolutions ne sont pas en phase avec les choix gouvernementaux, ce qui est plutôt rare), soit plus simplement, parce que la négociation est déjà très avancée à Bruxelles. En effet, le temps qui s’écoule entre la transmission des « projets ou propositions d’actes des Communautés européennes » au Conseil et partant aux Parlements nationaux et l’adoption définitive de ces textes est plus ou moins long selon les sujets concernés et des accords partiels peuvent être constatés sur des points précis du texte, à chaque niveau du processus de décision (groupe de travail, COREPER, Conseil). Le Parlement doit donc pouvoir se prononcer le plus tôt possible sur le texte en cause, s’il veut avoir une réelle influence sur la détermination du contenu de la norme communautaire en cours de négociation.

                Malheureusement, les circuits actuels de transmission des textes au Parlement empêchent les députés et sénateurs de prendre connaissance de la proposition élaborée par la Commission sans délai. Le protocole prévoit bien qu’un délai minimum de six semaines doit s’écouler entre le moment où une proposition de nature législative est mise à la disposition du Conseil, et sa date d’inscription à l’ordre du jour du Conseil en vue d’une décision, mais cette innovation paraît insuffisante pour garantir que les résolutions parlementaires interviendront à temps. Or l’Assemblée nationale et le Sénat auront encore besoin de plusieurs semaines, voire de plusieurs mois, pour examiner un texte.

2.3. Les autres pays européens : l’exemple allemand

                Le processus de contrôle suit une voie analogue dans les autres pays membres de l’Union européenne. Ainsi, en Allemagne l'article 23-2 de la Loi fondamentale allemande prévoit que " le Bundestag et les Länder, par l'intermédiaire du Bundesrat, participent aux affaires de l'Union européenne. Le Gouvernement fédéral doit informer de façon détaillée le Bundestag et le Bundesrat dans les meilleurs délais ". En ce qui concerne le Bundestag, la Loi fondamentale prévoit dans son article 23-3 : " Avant de concourir aux actes normatifs de l'Union européenne, le Gouvernement fédéral donne au Bundestag l'occasion de prendre position. Dans les négociations, le Gouvernement fédéral prend en considération les prises de position du Bundestag ". En pratique, le Bundestag est doté d'une commission des affaires de l'Union européenne, qui comprend cinquante membres titulaires, parmi lesquels onze membres allemands du Parlement européen, et cinquante membres suppléants. Cette commission est compétente pour examiner toutes les questions concernant l'Union européenne. Elle a la faculté d'émettre des avis au nom du Bundestag si un groupe politique ou 5 % des députés le lui demandent. Les autres commissions du Bundestag demeurent compétentes pour débattre des propositions d'actes de l'Union européenne qui entrent dans leur domaine de compétences. Un mécanisme de concertation permet de déterminer la ou les commissions compétentes sur chaque proposition. Le Gouvernement transmet les propositions d'actes de l'Union ainsi que des notes commentant ces propositions. La commission compétente peut présenter une recommandation de décision qui a alors vocation à être examinée par le Bundestag réuni en séance plénière. Lorsque le Gouvernement fédéral envisage de prendre une position différente de celle défendue par le Bundestag, il doit le justifier auprès de celui-ci. Le Bundesrat comporte depuis 1993 une « chambre européenne », dont le rôle est ancré dans la Loi fondamentale (article 52, al. 3 a), compétente pour les questions de l'Union européenne, qui compte 23 membres titulaires, chacun des 16 Länder disposant au moins d'un représentant. La chambre est compétente pour délibérer sur tous les textes transmis par les institutions de l'Union européenne. Elle coordonne les avis éventuellement émis par les autres commissions et formule des recommandations au Bundesrat sur l'avis qu'il convient d'adresser au Gouvernement fédéral. Le Bundesrat est saisi de l'ensemble des textes relevant des premiers et troisième piliers de l'Union. Il en est de même pour le deuxième pilier depuis 1997 et le traité d’Amsterdam. Lorsque les propositions concernent l'Etat fédéral, mais affectent également les intérêts des Länder, le Gouvernement fédéral doit tenir compte de l'avis du Bundesrat. Il est obligé de respecter cet avis lorsqu'une proposition porte essentiellement sur les compétences des Länder. Il convient en outre de signaler que lorsque les compétences exclusives des Länder sont en jeu, l'Allemagne est représentée au sein du Conseil de l'Union européenne par un ministre des Länder nommé par le Bundesrat.

3. Nouveaux enjeux et ce que prévoit le projet de Constitution européenne afin  d’améliorer ce contrôle

3.1. Les griefs exprimés par la COSAC à l’égard des gouvernements nationaux en marge de la Convention sur l’Avenir de l’Union européenne

                Un code de conduite (dit « de Copenhague » car élaboré lors d’une COSAC précédente dans cette ville) des relations entre les gouvernements et les Parlements nationaux sur les questions communautaires a été adopté le 27 janvier 2003 lors de la XXVIIIe COSAC extraordinaire de Bruxelles. L'objectif de ce texte vise à améliorer le nombre et la qualité de l'information fournie aux Parlements nationaux, afin d'accroître l'influence que ceux-ci exercent dans leur pays sur la conduite des affaires européennes. Les principales recommandations concernent :

- une transmission par les gouvernements de l'ensemble des documents législatifs de la Communauté et de l'Union européenne, ainsi que ceux relatifs aux autres initiatives communautaires ;

- la transmission aux Parlements nationaux de notes gouvernementales explicatives sur les textes législatifs européens en discussion ;

- des échanges réguliers avec les ministres concernés ;

- une transmission des ordres du jour et comptes rendus des réunions du Conseil.

                La nature du contrôle exercé par les Parlements nationaux sur leurs gouvernements respectifs ne saurait cependant interférer avec l'organisation et la pratique constitutionnelle propre à chaque Etat membre ; cela justifie que ce code de conduite ne soit pas doté d'une valeur juridique contraignante.

                En revanche, ce code a eu une certaine influence sur les travaux de la Convention sur l’Avenir de l’Union européenne, et notamment au sein du groupe de travail relatif aux rôles des Parlements nationaux.

3.2. Ce que prévoit le projet de traité instituant une Constitution européenne

            Lors des discussions au sein de la Convention, la grande problématique en jeu était la suivante : assurer un contrôle politique, par les Parlements nationaux, qui garantisse que la Commission ne prend pas des initiatives ne relevant pas du niveau européen (principe de subsidiarité), tout en évitant de nuire au droit d'initiative de la Commission et de ralentir le processus législatif.

Ainsi, les conventionnels ont proposé de renforcer l'application du principe de subsidiarité et du rôle actif des Parlements nationaux grâce :

- au renforcement des efforts d'information et de transparence vis-à-vis des Parlements nationaux (transmission des propositions de la Commission…) ;

- au nouveau rôle assigné aux Parlements nationaux qui peuvent émettre un avis motivé s'ils considèrent que le principe de subsidiarité n'a pas été respecté (mécanisme d'alerte précoce).

Deux protocoles sont annexés à la Constitution et répondent à ces attentes. Ils reprennent et modifient les protocoles existants mis en place à la suite du traité d'Amsterdam :

- le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité : La principale innovation apportée concerne la création d'un mécanisme de contrôle de l'application du principe de subsidiarité impliquant directement et pour la première fois les Parlements nationaux. Ceux-ci seraient en mesure d'alerter publiquement les institutions européennes, mais aussi leur propre gouvernement, sur toute proposition qui ne leur paraîtrait pas respecter le principe de subsidiarité. Ainsi, chaque Parlement national pourra réexaminer les propositions de la Commission et pourra émettre un avis motivé s'il considère que le principe de subsidiarité n'a pas été respecté. Si un tiers des Parlements partagent le même avis, la Commission devra revoir sa proposition. Ce seuil est d'au moins un quart lorsqu'il s'agit d'une proposition de la Commission ou d'une initiative émanant d'un groupe d'États membres dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. A l'issue de ce réexamen, la Commission peut décider soit de retirer sa proposition, soit de la maintenir ou de la modifier. Elle doit motiver son choix quoi qu'il arrive. Le protocole confère également aux Parlements nationaux la possibilité d'introduire devant la Cour, par l'intermédiaire de leur État membre, un recours pour violation du principe de subsidiarité par un acte législatif.

- le protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans le processus décisionnel : Au-delà de la transmission directe des documents de consultation de la Commission (livre vert, livre blanc et communication), il est proposé que la Commission envoie aussi aux Parlements nationaux « le programme législatif annuel ainsi que tout autre instrument de programmation législative ou de stratégie politique qu'elle présenterait au Parlement européen et au Conseil ». De plus, le protocole dans sa version révisée suggère que « toute proposition législative adressée au Parlement européen et au Conseil des ministres soit envoyée simultanément aux Parlements nationaux ». Le Conseil des ministres doit envoyer ses ordres du jour et les procès-verbaux des sessions aux gouvernements nationaux ainsi qu'aux Parlements nationaux, ce qui constitue une nouveauté. De même, la Cour des comptes est désormais tenue d'envoyer son rapport annuel à titre d'information aux Parlements nationaux.

Conclusion

                La légitimité des institutions communautaires se fondant à la fois sur les Etats, mais aussi sur les citoyens de ces Etats, il était logique que le contrôle parlementaire soit renforcé sur l’activité des gouvernements afin de rééquilibrer la valeur de ces légitimités en faveur des citoyens.

                Par rapport à d’autres pays (notamment le Danemark, les pays scandinaves et le Royaume-Uni), les parlementaires français ont tardivement pris l’initiative de renforcer leurs pouvoirs de contrôle dans le domaine de l’activité communautaire, mais le système basé sur la procédure de l’article 88-4 est un des plus performants qui existe à l’heure actuelle.

                Il reste désormais à observer comment les Parlements nationaux vont se servir des nouveaux outils de contrôle que leur attribue le projet de traité instituant une Constitution européenne, du moins si celui-ci est adopté.

Bibliographie et autres ressources documentaires

- Jean-Dominique NUTTENS & François SICARD, Assemblées parlementaires et organisations européennes, La Documentation Française , 2000.

- Guy ISAAC & Marc BLANQUET, Droit Communautaire Général, Armand Colin, 2001.

- Rapport de la délégation pour l’Union européenne du Sénat, Les conséquences constitutionnelles des dispositions relatives aux parlements nationaux figurant dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe, Sénat, 2004.

- Les rubriques respectives des sites www.assemblee-nationale.fr et www.senat.fr relatives aux délégations pour l’Union européenne de ces assemblées.

- www.cosac.org

-  Le site de la Convention sur l’Avenir de l’Union : http://european-convention.eu.int/ et particulièrement la rubrique consacrée au groupe de travail sur le rôle des Parlements nationaux (notamment le document CONV 67/02 du 29/05/02).

- www.bundestag.de

- www.bundesrat.de