Depuis le traité de Rome de 1957, la « coopération » européenne installée est essentiellement et délibérément économique. Les prémices du « grand marché commun » se mirent en place dès 1986, et les décideurs européens (notamment le chancelier Khol et François Mitterrand) se sont rendu compte au début des années 1990 qu’il faudrait non seulement aller jusqu’au bout de la logique poursuivie avec l’instauration de l’Union économique et monétaire,

mais aussi introduire dans cette construction européenne une dimension politique réelle dont seuls quelques éléments précurseurs avaient été auparavant mis en place sous le nom de « coopération politique ». Les négociations conduites entre décembre et février 1992, à Maastricht, se situent donc, dans la logique de l’histoire de la communauté européenne. La conférence intergouvernementale fut double (l’une sur l’Union économique et monétaire, l’autre sur l’Union politique). Une double négociation qui a répondu à une double motivation. Union monétaire : les avantages du marché unique ne seraient pas complets sans l’élimination définitive de l’incertitude des taux de change et des coûts de transaction. Union politique : la chute du mur de Berlin, la réunification très rapide de l’Allemagne font de la construction politique européenne une priorité pour l’Allemagne réunifiée. Le traité de Maastricht répond à ce besoin d’union politique en faisant reposer l’Union Européenne sur trois piliers relevant de procédures de décisions différentes et de degrés différents de « communautarisation ». Cette structure vise une conciliation entre Union Politique et Union Economique. Qu’en est-il ? La conciliation est–elle réelle ou de l’ordre de la simple rhétorique ?

I. L’Union économique et monétaire : le noyau dur du traité

A. L’UEM au cœur des négociations

L’établissement de l’Union Economique et Monétaire (UEM) est le véritable « noyau dur » du traité. Ce dernier prévoit les dernières étapes du passage à la monnaie unique, la première étant censé avoir débuté le 1^er juillet 1990 (date de l’application effective de la liberté de circulation des capitaux).

Etape n°2 : étape transitoire ouverte au 1^er janvier 1994, caractérisée par la création d’un organe intérimaire doté de la personnalité juridique (l’Institut Monétaire Européen = embryon de la BCE) et le respect des critères de convergence :

- Déficit public < 3% du PIB

- Dette publique < 60% du PIB

- Inflation pas plus de 1,5 point au dessus de la moyenne des 3 pays à la plus basse inflation

- Taux d’intérêt ne dépassant pas de plus de 2 points le taux moyen des 3 pays ayant les meilleurs résultats.

- Respect des marges de fluctuation prévues par le mécanisme du SME (Système Monétaire Européen)

Etape n°3 : L’IME sera transformé en BCE, et un Système Européen des Banques Centrales Européennes (SBEC) dirigera la politique monétaire de l’Union. Le passage formel à la monnaie unique est prévu pour le 1^er janvier 2002.

B. L’UEM intégrée dans le premier pilier, ce qui lui garantie une mise en place réussie car chapeautée par la « compétence communautaire ».

L’ensemble des questions économiques et monétaires constitue l’essentiel du premier pilier. Ce pilier est constitué par les trois Communautés fondatrices (Communauté Européenne, CECA, Euratom) et est fondé sur les traités de Paris (1950) et de Rome (1957) modifiés par l’Acte Unique (1986). Il fonctionne suivant la méthode dite d’ « intégration », c’est-à-dire que toutes les institutions participent à la prise de décision. Chaque règlement ou directive bénéficie du principe de primauté sur les droits nationaux, principe dont la CJCE assure le respect. Toutes les décisions relèvent ainsi de la méthode et des institutions communautaires : proposition de la Commission, décision du Conseil de l’Union européenne et du Parlement européen ou du Conseil sur avis du Parlement, compétence de la CJCE en cas de litige.

La Communauté est compétente pour agir dans 17 domaines allant de la libre circulation des marchandises à la santé publique en passant, donc, par la politique économique et monétaire.

Le degré de communautarisation ou d’intégration mesurant le niveau de transfert de compétences du national au communautaire varie selon les domaines.

Politiques fortement intégrées => Politique économique et monétaire (avec

notamment la BCE)

PAC (+ de 44% du budget communautaire)

Politique commerciale commune

Politique commune des transports

Politiques partagées => Politique de cohésion économique et sociale

(FEDER, FSE, FEOGA)

Politiques intergouvernementales => Education

Culture

Santé

Protection sociale

La mise en place de l’UEM se fait donc dans une logique « intégrationniste » qui garantie son succès. Il n’est en pas du tout de même pour l’Union Politique…

II. L’Union politique : la périphérie floue

A. Des tentatives qui vont dans le sens d’une union politique…

1) Un souci de démocratisation de l’Union

Démocratisation par l’amélioration du fonctionnement des institutions.

Cette amélioration se traduit essentiellement par le renforcement des pouvoirs du Parlement européen qui passe par la création d’une troisième procédure (la première étant la « consultation » amorcée par la « simple lecture », et la deuxième étant la « coopération » mise en place dans le cadre de la « double lecture ») : la « codécision » (article 189B). Cette procédure prévoit une navette entre le Parlement et le Conseil au terme de laquelle le Conseil décide à la majorité qualifiée mais le Parlement conserve un droit de rejet : une fois que le Conseil a décidé, le Parlement dispose de 6 semaines pour rejeter à la majorité absolue le texte adopté par le Conseil. En dehors du processus législatif pur, d’autres pouvoirs sont conférés au Parlement, comme celui de mettre en place des commissions d’enquête et également celui de jouer un rôle important dans la désignation de la Commission. C’est en effet le Parlement qui investit le président de la Commission et le collège des commissaires dans son ensemble.

Autre souci de démocratisation[1] : l’institutionnalisation de la citoyenneté européenne.

Cette citoyenneté existait déjà en partie mais le traité de Maastricht confirme ce qui existait jusqu’alors, c’est-à-dire le droit de résidence tout en le complétant par trois autres éléments :

- le droit de vote aux élections européennes

- le droit de vote aux élections municipales

- la protection diplomatique et consulaire

Cette institutionnalisation de la citoyenneté est un véritable geste politique qui vise à rendre la construction européenne plus intelligible aux citoyens dans leur vie quotidienne (c’est d’ailleurs l’un des points qui fit le plus de difficulté dans le débats de ratification en France)

Enfin, la mise en place du principe de subsidiarité constitue également une avancée dans le sens de la démocratisation de l’Union puisqu’il implique une sorte de « décentralisation » de la gouvernance européenne qui se fera désormais essentiellement au niveau local

2) Vers une politique étrangère et de défense commune ?

Le deuxième pilier, constituant la PESC (Politique Etrangère et de Sécurité Commune) poursuit les objectifs de maintien de la paix et de renforcement de la sécurité internationale en instaurant une coopération systématique entre les Etats qui fonctionne selon un mode intergouvernemental. Deux types d’instruments existent : les « actions communes » et les « positions communes ». Le Conseil des Ministres peut adopter à l’unanimité des « positions communes » que les Etats ne peuvent pas transgresser, et peut décider à la majorité qualifiée d’« actions communes » qui sont des mesures d’application liant objectifs et moyens. Par la réintroduction[2] de l’idée d’une défense commune, le Traité de Maastricht lève un vrai tabou, même si dans les faits la PESC s’avère d’une efficacité très limitée.

3) Un cadre renforcé pour de nouvelles politiques communes en matière de justice et d’affaires intérieures

Le troisième pilier, instituant une coopération dans le domaine de la Justice et des Affaires Intérieures (souvent appelé pilier K ou JAI), concerne les questions relatives à une totale liberté de circulation des personnes en garantissant à la fois la sécurité des citoyens européens et la tradition européenne d’asile et de défense des droits de l’homme. Il s’agit notamment de renforcer les contrôles aux frontières extérieures et la coopération entre les polices des Etats membres, tout en tenant compte des réticences des Etats à transférer à la nouvelle CE (soit à « communautariser ») des questions aussi sensibles. La politique d’immigration et des visas en fait partie. Ce pilier fonctionne largement suivant la méthode intergouvernementale, c’est-à-dire la prise de décision gouvernementale à l’unanimité et l’absence d’intervention réelle du Parlement, de la Commission et de la CJCE.

B…mais qui ne parviennent pas à sortir du cadre intergouvernemental

Ainsi, les attributs politiques des Etats-nations apparaissent graduellement au niveau européen mais il est primordial de comprendre que ces prérogatives qui tiennent essentiellement de l’extension des compétences communautaires, se développent dans un cadre (cf. deux derniers piliers) qui fait jouer essentiellement des mécanismes intergouvernementaux. La dynamique communautaire qui a un caractère plus intégrateur n’est utilisée qu’avec parcimonie, preuve supplémentaire que les négociateurs n’ont pas voulu trancher à ce stade du débat sur la finalité de la construction de l’Europe politique.

Par conséquent, le traité de Maastricht ne parvient que superficiellement à concilier union politique et union économique. La réalité est complexe ; Maastricht ne parvient pas à clarifier l’identité politique européenne. Le traité ne tranche pas[3] ; il lance un processus dont personne à ce stade ne connaît exactement le point de conclusion. Ce flou exprime les réticences des décideurs politiques qui tiennent par-dessus tout à préserver leur souveraineté. L’Europe politique fait peur. Le débat a ravivé la polémique autour de la nature « intergouvernementale » ou « supranationale » de l’Europe. Mais ce débat ne se limite pas aux élites dirigeantes. Maastricht, par des mesures telles que la citoyenneté européenne et la monnaie unique, concrétise l’Europe aux yeux des populations pour lesquelles l’union n’est plus dès lors cette sphère technocratique éloignée. Elle arrive jusque « dans les portefeuilles » et concerne de plus en plus les intérêts de chacun. Cette peur « populaire » s’exprime lors de la crise de ratification du traité (le « non » danois, et le « petit-oui » français), ce qui questionne directement la légitimité de l’Union.

Bibliographie :

L’Europe en chantier, « l’Union politique et le traité de Maastricht » Pierre Vimont (ed. Pluriel)

L’Europe difficile, Bino Olivi (ed. Folio)

1992 : Recasting the European bargain, Wayne Sandholtz et John Zysman (World Politics, 42)

Uncorking the bottle : Popular opposition to European Unification in the wake of Maastricht, Mark Franklin, Michael Marsh et Lauren McLaren (Journal of Common Market Studies, 32)

An Imperfect Union, « Negociating Maastricht : Political Union » M.J. Braun (Westview Press, 1996)

[1] Démocratisation dans le sens création du « démos », du peuple européen.

[2] Après l’échec de la CED en 1954.

[3] Ce qui enchante tous les négociateurs. Chacun y trouve son compte, même les Britanniques, John Major affirmant « Game, set and match for Britain ! » à l’issue des négociations.

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