Les groupes d’intérêt participent-ils au fonctionnement democratique de l’Union Européenne ? - Cours sur l'Union européenne - Sciences Politiques

Les groupes d’intérêt participent-ils au fonctionnement democratique de l’Union Européenne ?

Ces plaques sont celles de ceux que l’on appellera indifféremment lobbies[1], groupes d’intérêt, groupes de pression. La Commission dans sa communication du 2 décembre 1992 distingue deux catégories de groupes : les organisations sans but lucratif (associations/fédérations européennes et (inter)nationales) et les organisations à but lucratif (conseillers juridiques, agences de relations publiques, consultants). On peut, malgré cette différentiation, définir généralement l’action des ces lobbies comme consistant à procéder à des interventions destinées à influencer directement ou indirectement les procédures d’élaboration, d’application ou d’interprétation de mesures législatives, normes, règlements et plus généralement de toute intervention des pouvoirs publics. La mise en place progressive d’un espace européen des politiques publiques, soit de normes d’actions communes au niveau supranational, a une incidence bien réelle sur le niveau national, ce qui explique la prolifération des groupes d’intérêts.


C’est surtout avec l’Acte Unique européen[2] de 1986 que l’Europe a connu une véritable explosion du lobbysme. Selon le secrétariat général de la Commission, il existe aujourd’hui près de 3000 groupes d’intérêts et jusqu’à plus de 15.000 personnes travaillant dans le secteur du lobbying. L’Europe serait donc progressivement passée d’un monde de fonctionnaires à un monde d’intérêts. On parle désormais du « lobbyboom » européen. Aujourd’hui, ces lobbies font pleinement partie du paysage institutionnel de l’UE. Ils sont un rouage essentiel du fonctionnement du système européen puisque ce dernier leur confère un rôle de premier plan. Cependant, il convient de remarquer que leur action s’effectuant sans aucune réglementation remet sérieusement en cause la fonction démocratique que ces groupes prétendent jouer au niveau communautaire.

I. Les lobbies sont indispensables au fonctionnement et à l’assise démocratique des institutions communautaires.

Avec les lobbies européens on entre dans une double logique d’interdépendance. En effet, les lobbies font pression sur des institutions qui elles-mêmes ne peuvent se dispenser de l’expertise procurée par ces différents groupes.  Premièrement, à cause du manque d’effectifs, une institution comme la Commission européenne est soumise à une forte sous-information qui l’oblige à faire appel aux différentes parties concernées par chaque décision pour jouer un rôle d’expertise. Deuxièmement, l’Union européenne est caractérisée par la grande complexité de ses procédures de décision, qui font intervenir plusieurs niveaux de négociations : non seulement la Commission, le Conseil de l’UE (alias Conseil des ministres) et le Parlement Européen, mais aussi des décideurs aux niveaux national, régional, et local. C’est dans cette perspective que l’on comprend bien que finalement tout le monde trouve son compte dans cette relation de lobbying européen qui a la grande particularité d’établir une importante jonction entre les différents niveaux de gouvernance.

A. Le poids des lobbies est induit par la nature même des institutions…

Le gouvernement de l’UE se définit par son caractère multinational. Il est de ce fait extrêmement difficile de trouver des consensus au sein du Conseil de l’UE et du Parlement Européen. Une façon d’arriver à un accord consiste à intégrer les lobbies à tous les niveaux du processus politique. Très souvent, étant donné l’élargissement du champ de compétences des différentes institutions de l’UE, s’établit une relation symbiotique entre les institutions et les lobbies. Cette relation est identique à de la sous-traitance, notamment en ce qui concerne la Commission qui ne disposant pas de moyens financiers et humains suffisants pour se procurer une information de première main, fait appel aux lobbies réputés pour leur expertise technique. Paul Claeys dans Lobbyisme, pluralisme et intégration européenne, explique que « les groupes d’intérêt constituent des dossiers pour la Commission qui sont une sorte de pré-mâché plus ou moins objectif ». Egalement depuis l’Acte Unique Européen, le Parlement, étant de plus en plus ancré démocratiquement, est devenu un acteur incontournable du processus décisionnel et par conséquent, une cible primordiale de toute action de lobbying européen. Ainsi, les lobbies européens[3] forment un rouage central de la démocratie européenne. Du point de vue des décideurs politiques européens, les lobbies sont essentiels car ils peuvent fournir une information technique, signaler de possibles problèmes au sein des états membres, et s’ils sont mobilisés, ils peuvent offrir un soutien essentiel à des mesures politiques particulières. Les lobbies, en représentant un énorme atout pour le système européen, sont intégrés par les décideurs politiques européens au sein du processus décisionnel.

B. …et par la structure du processus décisionnel

Le processus décisionnel européen se caractérise avant tout par sa complexité et l’absence de leadership décisionnel. Le fonctionnement collégial de la Commission, le statut ambigu du Conseil de l’UE, et le rôle d’influence plus que de véritable décision du Parlement rendent particulièrement difficile l’établissement d’une carte des pouvoirs communautaires. Cette confusion et incertitude laissent une assez grande latitude d’intervention aux lobbies. Toutes les étapes de la prise de décision communautaire sont des occasions d’intervention pour les lobbies. Mais l’efficacité d’une action de lobbying dépend souvent de la capacité à intervenir le plus en amont possible au cours du long et complexe processus décisionnel communautaire.

- La Commission =>  Dans un souci constant de légitimation démocratique, la Commission a toujours voulu incarner l’ouverture sur les idées du monde extérieur. Elle trouve donc un intérêt très certain à s’ouvrir aux lobbies. Prendre en compte l’avis des représentants d’intérêt peut impliquer la mise en place par la Commission de procédures de consultation soit formelles (par le canal des comités consultatifs) soit informelles sur une base ad hoc.. Impliquer les lobbies signifie pour la Commission rendre plus transparente et plus accessible la phase de préparation de ses propositions et décisions afin que ses services envisagent au stade le plus précoce possible comment encourager le débat public utile à la définition et à l’amélioration de ces propositions et décisions. La procédure des « livres verts », documents consultatifs qui, avant la préparations de propositions formelles exposent les idées de la Commission et présentent des possibilités d’action, permettent de fixer un cadre dans lequel les lobbies peuvent faire connaître leur point de vue. En outre, étant donné qu’elle a le monopole de l’initiative pour toutes les politiques communautaires, elle est la première cible des lobbyistes dans la mesure où il y a possibilité de s’intégrer dans le processus de décision avant même que le projet ne soit élaboré. Tous les lobbyistes actifs à Bruxelles le disent : il faut impérativement travailler avec la Commission. C’est seulement si l’on rate ce coche qu’on peut tenter de se rattraper au Conseil ou Parlement…

- Le Conseil de l’UE => Il examine le projet de directive. Une partie importante est déjà définie sinon adoptée lors de cetexamen de la directive par les représentants nationaux. Ainsi, très faible latitude d’intervention laissée aux lobbies par le Conseil de l’UE.

- Le Parlement Européen => la procédure de codécision implique que le lobbyiste travaille avec les deux organes législatifs. Dès que le processus de codécision est enclenché, il doit agir vite sachant qu’il ne peut y avoir qu’une seule lecture du texte par le Parlement Européen.

Le système décisionnel européen peut être qualifié de système à géométrie variable. Le lobbyiste peut donc agir sur ces trois institutions et le cas échéant, exploiter les différents rapports de force qui existent entre elles. La stratégie de lobbying est de plus en plus sophistiquée et plus efficace à mesure que les groupes appréhendent la nature complexe du processus communautaire de prise de décision.

L’agenda politique se transformant avec le transfert progressif de certains secteurs politiques du niveau national à l’échelle européenne, a fait que les lobbies ont joué un rôle primordial dans la promotion au niveau européen d’intérêts qu’il devient de plus en plus difficile de défendre au niveau national.

Ainsi, l’organisation de réseaux de lobbying consultés sans cesse par les institutions communautaires peut aider à la formation d’un consensus et être un moyen d’amener subtilement les différents groupes affectés par la politique en question à accepter un cadre commun pour aborder les problèmes. Ces actions de lobbying sont largement déterminés par la nature du système et la structure du processus décisionnel. En permettant la représentation de la société civile à l’échelle des institutions européennes, on peut dire que le lobbying accroît la transparence et permet en quelque sorte une démocratisation du système européen. Cependant, le réel poids des lobbies ne semble être effectif que par la place que le gouvernement de l’UE veut bien leur accorder au sein du système décisionnel. Et cette place est extrêmement variable en fonction des groupes d’intérêt.

II. Cependant le poids inégal de certains lobbies remet en cause la prétention démocratique du lobbyisme

Il convient à ce stade de l’analyse, de remarquer que seuls les intérêts les plus puissants, qui sont aussi les plus organisables, tel ceux de la grande industrie, sont véritablement en mesure de faire valoir des intérêts. Ainsi, le lobbying remet en jeu l’apport démocratique en rompant l’égalité supposée entre chaque individu au profit des plus puissants et des mieux organisés.

A. Le risque des dérives corporatistes et clientélistes

Le corporatisme est l’institutionnalisation des rapports entre quelques groupes puissants et les institutions européennes pour influer dans l’élaboration et la mise en application des politiques publiques. Au niveau européen, ce corporatisme est latent. Les groupes d’intérêts sont choisis (pour leur représentativité) et dotés d’un statut, d’un rôle officiel et institutionnel. Le compromis négocié entre les deux parties facilite la mise en application des décisions, les groupes d’intérêts y veillant. A partir de 1986 on assiste à un regain du modèle corporatiste de collaboration entre partenaires sociaux dans le but de définir les domaines dans lesquels la Communauté doit intervenir. Ces partenaires sociaux sont l’Union des Confédérations de l’Industrie et des Employeurs d’Europe (UNICE), le Centre Européen des Entreprises Publiques (CEEP) et la Confédération Européenne des Syndicats (CES)… La procédure employée est de telle sorte que les partenaires sociaux, forts de leur légitimité représentative négocient des accords cadres servant ensuite de base à des textes communautaires. Il y a donc bel et bien une institutionnalisation des rapports et un monopole de la représentation.

Il y a aussi au niveau européen, le développement d’une forme de clientélisme régional. On peut définir le clientélisme comme un rapport de dépendance verticale qui repose sur un échange réciproque entre les institutions, plus particulièrement entre la Commission – le patron – et les collectivités territoriales infra-étatiques et divers types d’associations – les clients. La réelle impulsion est donnée en 1986 avec l’Acte Unique qui en instituant une représentation autonome des régions auprès des institutions européennes, et plus particulièrement de la Commission, a institué un clientélisme concurrentiel. La dépendance entre la Commission et les régions ne se fonde en effet pas sur un système de représentation mais sur un système sélectif, les régions devant se partager une enveloppe budgétaire prédéfinie. La mise en place du Comité Européen des Régions (CER) a renforcé ce rapport clientéliste puisque son avis est consultatif mais obligatoire pour 5 types de politiques communautaires (éducation, culture, santé publique, réseaux transeuropéens et politique régionale). Dans ce type de relation on a un échange de bons procédés avec d’une part le fait que l’aide communautaire aide les régions et associations à renforcer leur position auprès des autorités nationales pour obtenir d’autres subventions. Et d’autre part, le fait que la Commission renforce sa position auprès des Etats-membres en arguant de sa légitimité fonctionnelle dans l’aide aux régions.

B. La nécessaire évolution du lobbyisme vers un cadre juridique

Les limites du système pluraliste. Les décisions prises par le gouvernement de l’UE, du fait de l’influence constante et éparse des lobbies, manque réellement de transparence. L’argent exerce un grand rôle « moins pour entretenir les gens et dépenser sans compter dans des opérations de relations publiques qu’en termes de moyens mis en œuvre pour fournir la meilleure expertise possible sur des problèmes souvent complexes » explique Stanley Crossick, président du European Policy Centre. Si la corruption est rare au niveau du gouvernement de l’UE, les pratiques corruptrices le sont moins. Dans ce registre il y a d’innombrables cas de figure, la plus courante et la plus discrète étant la pratique d’appel d’offre aménagé, c’est-à-dire calqué sur le projet présenté par un groupe d’intérêt présélectionné, lequel n’a alors aucune difficulté à l’emporter. Des rumeurs courent sur certaines adjudications de marchés en particulier dans les accords conclu dans le cadre des programmes Med (aide aux pays méditerranéens). En outre, le surplus de lobbying peut avoir des effets néfastes sur le processus décisionnel. L’Europe est devenue un monde d’intérêts mais ne doit pas devenir une tour d’ivoire. Trop de laisser-faire (soit trop d’ouverture du gouvernement de l’UE à tous les intérêts) vis-à-vis des lobbies conduit à une certaine instabilité au niveau de la prise de décision. Ce surplus de lobbying est en grande partie à l’origine de changements souvent assez spectaculaires des politiques publiques européennes dans la mesure où les projets de directives sont revus à la suite de diverses démarches des groupes concernés (exemple de la législation sur le chocolat). L’influence considérable qu’exercent les lobbies auprès du gouvernement de l’UE souvent de manière informelle, a contribué à exacerber le malaise public sur un « déficit démocratique » de l’Union. Dès 1991, le Parlement a commencé à débattre de la nécessité d’établir une liste des lobbyistes. Il n’existe pas encore actuellement de réelle réglementation communautaire à l’égard des groupes d’intérêts. Paradoxalement, comme nous l’avons vu, cela tient de la volonté entre autres de la Commission de maintenir un dialogue ouvert avec un maximum d’intérêts particuliers.

Toutes tentatives de réglementation, à Bruxelles comme à Strasbourg, se heurte aux féroces résistances des lobbies qui s’insurgent contre une possible atteinte à la liberté d’expression.

Cependant il faut tout de même noter que dès 1992, la Commission a convenu qu’il était important de clarifier et de mieux structurer les relations entre la Commission européenne et les lobbies. Avec cette déclaration la Commission entend clarifier ses rapports avec les groupes d’intérêts dans un souci de plus de transparence, tout en les réglementant le moins possible afin de laisser la liberté à toutes les tendances de s’exprimer. La communication est donc fondée sur le principe d’égalité de traitement, et à ce titre la Commission refuse d’accréditer, de reconnaître ou d’offrir des privilèges aux associations. Elle reconnaît cependant aux associations leur contribution à l’élaboration de la législation communautaire, notamment par l’expertise technique mais aussi par la prise de position, et leur possibilité d’obtenir des subventions ainsi que de participer aux appels d’offre pour la gestion des programmes communautaires. Pour plus de transparence, cette communication marque donc la formalisation des relations : un groupe peut ainsi faire l’objet de la création d’un comité consultatif, avec pour critère de sélection son degré de représentativité. Afin d’encourager la participation en amont des décisions, la Commission a étendu la mise en place du système des « Livres verts », qui exposent les projets aux groupes avant que les propositions ne soient formulées, de manière à ce qu’ils interviennent par les moyens d’expression qui leur sont donnés. De plus, les initiatives de la Commission sont publiées au Journal Officiel pour plus de lisibilité. La Communication n’impose pas de code de conduite strict aux groupes mais les encourage à élaborer le leur, avec cependant la contrainte de règles élémentaires à respecter tant pour les groupes que pour les membres de la Commission afin d’éviter toute corruption et malhonnêteté : ainsi les groupes doivent clairement décliner leur identité, indiquer quels intérêts ils représentent, et ne doivent pas tenter de soutirer des informations ou de corrompre les fonctionnaires. Enfin, afin pour les membres de la Commission et du Parlement de savoir plus clairement et plus rapidement à qui s’adresser en fonction des intérêts en jeu, la Commission entend créer un répertoire unique des organisations sans but lucratif pour éviter la dispersion des informations relatives aux groupes entre les différents services. L’encouragement de la participation des groupes d’intérêt au processus législatif de l’Union est donc encore d’actualité, toujours selon les principes fondamentaux d’égalité et de formalisation minimale afin d’instaurer une plus grande lisibilité des processus.

Au Parlement Européen, la situation est plus réglementée. Les projets du britannique Glyn Ford[4] ont été adopté et obligent les lobbyistes à émarger à un registre et à observer certaines règles de bonnes conduites.

La question du lobbying soulève celle de l’essence démocratique, qui dans le cadre de l’Europe est contrainte de s’organiser en dehors de l’Etat nation qui lui a donné naissance. Avec l’Union européenne, on assiste en fait à l’émergence d’un nouveau paradigme démocratique, dans lequel la démocratie ne se réduit plus à la participation individuelle directe, mais s’exerce de façon plus continue et plus diffuse, par divers canaux et moyens d’institutions non majoritaires. Les lobbies et autres groupes de pression participent à cette entreprise nouvelle de démocratisation. Cette acception nouvelle de la démocratie européenne nous invite à abandonner notre traditionnelle conception du « démocratique ». Les lobbies, nous l’avons vu, ne sont pas pragmatiquement tous égaux dans les traitements qu’ils reçoivent de la part des institutions avec lesquelles ils sont en relation. Cette inégalité  remet certes en cause la démocratie que nous connaissons à l’échelon traditionnel, mais il est essentiel de remarquer qu’elle n’est pas incompatible avec la démocratie envisagée dans son acception européenne. La notion de légitimité politique est au cœur de celle de démocratie. Les lobbies, en se faisant les échos de la société civile sont démocratiques par leur représentativité. Les lobbies puissants le sont car ils représentent des groupes majoritaires. Le lobbying est dès lors à considérer comme étant complémentaire d’autres formes de représentation institutionnellement formalisées, comme le Parlement européen, le CES et le Comité des régions.  Tous, étant donné leur « représentativité »,  participent à l’ancrage démocratique européen.

Types of interest groups in Brussels, 1995

Where  firms go to influence the EU policy-process

Regions and localities with offices in Brussels, 1996