Le droit communautaire : instruments et portée - Cours sur l'Union européenne - Sciences Politiques

Le droit communautaire : instruments et portée

C’est pourquoi l’on associe souvent le droit communautaire au droit de l’UE. Le droit communautaire est doté d’instruments assurant son élaboration, sa diffusion, et son application dans les Etats membres. Dès lors, il s’agit de s’interroger sur ses particularités, et sur son impact sur les droits nationaux. Le droit communautaire parvient-il à être l’un des meilleurs ciments de la construction européenne ?

I/ Le droit communautaire : un droit sui generis s’imposant aux Etats membres.

A. Un ordre juridique complexe reposant sur des instruments variés.

1. Le droit primaire et complémentaire, sources internationales du droit européen.

            Le droit communautaire est constitué de règles qui peuvent être réparties entre quatre ensembles en fonction de leurs sources formelles. Ce sont autant d’instruments qui permettent l’élaboration et la diffusion du droit dans les Etats de l’Union Européenne.

            Le premier ensemble est le droit primaire, ou droit originaire. Il trouve sa source dans les traités dans leurs formes successives. Avec la fin de la CECA le 25 juillet 2002, le droit primaire repose aujourd’hui sur les deux traités de Rome (1957) créant la CEE (Communauté européenne) et EURATOM ou CEEA (Communauté européenne de l’énergie atomique). Chacun des traités contient deux ordres de dispositions : les unes forment une réglementation économique en vue de la création d’un marché commun, les autres une réglementation institutionnelle, pour instaurer une organisation internationale chargée de gérer ce marché. Ces traités constituent « la charte constitutionnelle de base » des Communautés (CJCE, 1986, Parti écologiste les Verts).

            Un deuxième ensemble lié à des sources internationales est le droit complémentaire, qui est constitué des actes conventionnels liés à l’existence de la Communauté. Ce droit se répartit en deux catégories : d’une part les accords conclus par les Etats membres entre eux, d’autre part ceux conclus par les Communautés elles-mêmes avec un tiers.           

2. Le droit dérivé, particularité du droit européen.

            Le droit communautaire s’appuie sur le droit dérivé, qui trouve sa source dans des actes unilatéraux, que les traités habilitent les institutions des communautés à édicter. Les actes, dont la Commission a l’initiative, sont adoptés selon différentes procédures par le Conseil des ministres et le Parlement européen : codécision, coopération, avis conforme ou simple consultation du Parlement. On distingue différentes formes d’actes.

Les règlements constituent l’acte le plus complet. Ils ont trois attributs essentiels : ils ont une portée générale, c'est-à-dire qu’ils « établissent des principes normatifs, posent de façon abstraite les conditions de son application et formulent les conséquences juridiques qui en découlent », ils sont obligatoires, et directement applicables dès leur entrée en vigueur. La deuxième forme d’acte très importante est la directive. Elle se limite à imposer aux Etats membres un résultat à atteindre en leur laissant le choix de la forme et des moyens pour y parvenir. Théoriquement, elle entre dans le cadre d’une législation indirecte -elle doit être transposée dans le droit national- mais la CJCE a admis que dans certains cas, une directive pouvait avoir un effet direct. Il faut noter que les directives sont de plus en plus précises, se rapprochant en cela des règlements. Une troisième catégorie d’actes est constituée par les décisions. Leur critère réside dans l’absence de portée générale : elles se limitent à des destinataires bien précis. Enfin, le droit dérivé est constitué des avis et recommandations, qui ne comportent aucune obligation, ni pour leur auteur, ni pour leur destinataire.

            Les actes institutionnels, en tant qu’il sont destinés à assurer l’application des traités, sont subordonnés au droit primaire. Le droit communautaire est donc organisé en ordre juridique, c'est-à-dire en un système hiérarchisé.  

3. Le développement des principes généraux et la prise en compte des droits fondamentaux.      

Le droit communautaire repose enfin sur des instruments qui gouvernent l’adoption de tout acte juridique et qui s’imposent au législateur, au juge et aux destinataires des lois. Ces principes sont garantis par la Cour de Justice des communautés européennes.

Le droit européen est d’abord lié à l’existence de principes communs à tous les Etats membres, destinés à rapprocher les notions de droit et de justice. Ces principes sont par exemple la sécurité juridique, qui stipule que tout acte normatif doit être appliqué tant qu’il n’est pas annulé, ou l’égalité de traitement et de non discrimination, selon lequel des situations comparables ne doivent pas être traitées différemment. Le droit communautaire s’appuie aussi sur les droits fondamentaux, qui font référence à des valeurs morales considérées comme imprescriptibles et supérieures aux lois. La CJCE, par l’arrêt Internationale Handelsgesellschaft reconnaît que le respect des droits fondamentaux fait partie des principes généraux du droit, dont elle assure le respect.  

                        B. La force contraignante du droit communautaire.

1. L’effet direct du droit communautaire.

            Outre d’être le droit des Communautés, organisations internationales dotées d’une personnalité distincte de celle des Etats membres, le droit communautaire présente la particularité d’être intégré aux systèmes juridiques de ces Etats. La question se pose alors du rang que ce droit occupe et de quelle autorité il est revêtu. Deux principes fondamentaux, l’applicabilité directe et la primauté, permettent d’y donner une réponse.

            L’applicabilité directe est un aspect incontournable du droit international. L’originalité du droit communautaire est qu’il fait de l’applicabilité directe la règle, et non l’exception. Les traités ne contenant aucune stipulation expresse à cet égard, il est revenu à la Cour de Justice des Communautés européennes d’en poser les bases. L’arrêt Van Gend en Loos (5 février 1963) affirme que, du fait de l’objectif de marché commun qu’il poursuit, le droit communautaire crée des obligations et des droits, dont il incombe aux juridictions de garantir l’exercice et le respect.  Le droit communautaire s’impose donc aux juridictions des Etats membres.

Cependant, l’applicabilité directe n’a pas été reconnue dans les mêmes termes à toutes les dispositions du droit communautaire. Indépendamment des règlements, dont l’applicabilité directe est consacrée par les traités, les autres sources du droit communautaire ont des solutions différenciées. Pour les traités institutifs, l’arrêt Van Gend en Loos reconnaît l’applicabilité directe à deux sortes de dispositions : d’une part celles qui attribuent des droits ou des obligations aux particuliers, d’autre part celles qui imposent une obligation bien définie aux Etats membres et aux institutions communautaires. Pour les directives (arrêt van Duyn, 1974), ainsi que pour les décisions, l’applicabilité directe est conditionnée par leur clarté, leur précision et leur inconditionnalité, mais aussi par le défaut de transcription en droit national. Enfin, la CJCE n’a pas exclu qu’un accord liant la Communauté puisse revêtir le caractère d’applicabilité directe.

2. La primauté du droit communautaire sur le droit national.

            Du fait de l’applicabilité directe, les juges sont placés en présence du problème de précellence entre droit national et droit communautaire, d’autant que les traités restent muets à cet égard. C’est l’arrêt Costa c/ Enel (15 juillet 1964) qui affirme l’impossibilité pour les Etats membres de faire prévaloir, contre un ordre juridique accepté par eux sur une base de réciprocité, une mesure unilatérale ultérieure. Cette primauté résulte une nouvelle fois du marché commun, qui suppose uniformité et homogénéité du droit.

            La primauté du droit communautaire doit permettre aux juges nationaux de résoudre leurs difficultés. En cas de contrariété entre le droit communautaire et le droit national, le juge national doit faire prévaloir le droit communautaire.

            Ce principe a été confirmé par les juridictions nationales : la Cour de Cassation, dans son arrêt Jacques Vabre (24 mai 1975), reconnaît la primauté du droit communautaire, tandis que le Conseil d’Etat, dans l’arrêt Nicolo (20 octobre 1989), affirme que la France doit respecter les traités qu’elle signe.

3. Les différentes articulations au droit national et le principe de subsidiarité.

            Les relations du droit communautaire avec le droit national ne se réduisent pas à un modèle unique. On peut distinguer, avec Jean Boulouis, quatre types de relations. La mise en œuvre du principe de subsidiarité, qui implique un examen d’efficacité comparative afin de déterminer laquelle de l’action communautaire ou nationale est la plus efficace dans le domaine des compétences partagées (art.5 CE), devrait renforcer ces différences.

            Le premier type de relation est la substitution par le droit communautaire du droit national, que les autorités des Etats membres n’ont plus à édicter. Cette substitution peut être totale, comme c’est le cas en matière douanière, mais elle est le plus souvent partielle. L’harmonisation renvoie à la situation où le droit national continue d’exister, mais se trouve privé de déterminer lui-même ses finalités. Cela permet un certain degré d’homogénéité et de cohérence entre les différents systèmes nationaux. Cependant, l’harmonisation est variable d’un système national à l’autre. La coopération correspond à l’hypothèse dans laquelle, les droits nationaux demeurant ce qu’ils sont, le droit communautaire n’intervient qu’au plan de leurs effets pour les coordonner. Le règlement communautaire sur la sécurité sociale en est un exemple. Enfin, la situation de coexistence intervient quand le droit communautaire et le droit national régissent le même objet, chacun remplissant une fonction propre, comme c’est le cas avec le droit de la concurrence CE.     

II/ Un souci d’unification et d’effectivité du droit communautaire dans les Etats membres.

                     A. Le monopole de l’interprétation du droit communautaire par la Cour de Justice des Communautés européennes.

1. La jurisprudence de la CJCE, source de droit.

            La Cour de Justice des Communautés européennes a, selon Jean Boulouis, le pouvoir de « contrôler le droit communautaire, d’en combler les lacunes, d’en étendre la portée, d’en promouvoir le développement continu ». La position occupée par la Cour de Justice a trois explications. Chargée de contribuer à la réalisation des buts des Communautés en veillant au respect du droit, elle n’est tempérée par aucun contrepoids. De plus, outre son rôle de trancher différentes catégories de litiges mettant en cause le respect de la légalité, elle a été investie par les traités d’une mission fondamentale : délivrer du droit communautaire la seule interprétation authentique. Enfin, l’interprétation mise en œuvre par la CJCE use systématiquement de méthodes finalistes ou téléologiques. S’il ne s’agit pas d’« un gouvernement des juges », JP Warner considère néanmoins qu’on peut parler d’une « législation jurisprudentielle » qui complète le droit écrit et lui confère sa véritable portée.

2. Le mécanisme de renvoi préjudiciel, une coopération des juges nationaux et de la CJCE.

La procédure du renvoi préjudiciel permet d’uniformiser le droit de l’Union Européenne. Il s’agit du renvoi à une autorité unique, la CJCE, du soin d’interpréter une disposition juridique. Il s’inspire du principe d’interprétation authentique en droit international. L’objet du renvoi peut consister dans une interprétation ou dans une appréciation de validité, le renvoi en appréciation de validité étant sensiblement en retrait par rapport au renvoi en appréciation. La procédure se développe en trois phases successives. D’abord, le juge national est saisi d’un litige mettant en cause le droit communautaire. Il faut noter que le traité CE (article 177) distingue suivant que le juge peut ou qu’il est tenu de prononcer le renvoi. Cela vise à concilier deux exigences : respecter l’autonomie des juridictions nationales, et éviter que ne s’établissent des jurisprudences nationales contraires au droit communautaire. Ensuite, la Cour de Justice est appelée à répondre aux questions que lui a posées ce juge. Ce dernier règle enfin le litige dont il est saisi, compte tenu des réponses de la Cour à ses questions. Le mécanisme de renvoi préjudiciel entre ainsi dans le cadre de la coopération des juges nationaux et de la Cour de Justice.

            Le renvoi préjudiciel occupe une place de toute première importance dans les mécanismes de contrôle juridictionnel. Il peut être considéré comme l’un des instruments privilégiés de l’édification du droit communautaire.

3. Les mécanismes d’interprétation directe par la juridiction communautaire.

Les traités mettent en place des actions ouvertes directement devant la juridiction communautaire, constituée par la CJCE et le Tribunal de Première Instance (chargé des recours formés par des personnes physiques ou morales). Certains de ces recours, qui juge de la légalité des actes des institutions communautaires, entrent dans le cadre de l’interprétation du droit et de son uniformisation. Parmi eux, le plus important semble l’action en annulation. Elle vise à obtenir l’annulation d’un acte communautaire pour illégalité. Il y a quatre moyens d’annulation : l’incompétence ; la violation des formes substantielles, qui se rapproche du vice de forme ; la violation du traité ; et le détournement de pouvoir. Quand l’action aboutit à un rejet, la disposition est annulée et il appartient à l’Institution qui en est l’auteur d’en tirer les conséquences.

            Certaines procédures dites « spéciales » participent également de l’uniformisation du droit par l’interprétation de certaines de ces dispositions. L’exception d’illégalité permet ainsi au justiciable, à l’occasion d’un recours en annulation contre un acte individuel, de mettre en cause la légalité de la réglementation générale, dont cet acte constitue une application. Le recours en interprétation d’arrêt permet lui de statuer sur une difficulté à propos du sens et de la portée de l’arrêt mis en cause.

                        B. Le contrôle de l’application du droit communautaire.

1. Le contrôle par les institutions européennes et les particuliers.

            La portée du droit communautaire doit être assurée par un contrôle efficace de son application. Ce contrôle est effectué non seulement par le système juridictionnel, mais aussi par les institutions et les particuliers.

            Les institutions sont garantes de l’application du droit communautaire. Ainsi,  la Cour de Justice reconnaît au Parlement le droit de se porter partie intervenante aux côtés de parties privées dans une action en annulation, ou la possibilité d’agir en carence contre la Commission ou le Conseil. La Commission, « gardienne des traités » est aussi investie d’un important pouvoir de régulation et de contrôle. D’une part, son contrôle s’exerce sur les Etats membres : il s’agit d’autoriser ou non ces Etats à déroger au droit communautaire ; ou bien de les rappeler au respect de celui-ci, en coopération avec la CJCE. D’autre part, son contrôle s’exerce sur les opérateurs économiques, et il peut alors être assorti de sanctions pécuniaires.

            Les particuliers dont le droit communautaire consacre les droits et obligations ont eux aussi un rôle de contrôle. L’applicabilité directe a des implications très importantes à cet égard. L’arrêt Van Gend en Loos a en effet pour conséquence d’instituer une voie de droit permettant aux particuliers de faire sanctionner par les juges nationaux les manquements des Etats. La Cour juge ainsi que « la vigilance des particuliers intéressés à la sauvegarde de leurs droits entraîne un contrôle efficace ».

2. Le contrôle par la juridiction européenne.

            La Cour de Justice, et le TPI pour certaines matières, sont aussi amenés à contrôler l’application du droit européen. Les actions en manquement d’Etat constituent le cœur du dispositif. Il s’agit de procédures destinées à faire constater qu’un Etat membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire, et à obtenir de cet Etat qu’il se conforme à ces obligations. Lorsque la CJCE reconnaît le manquement d’un Etat membre, celui ci est tenu de prendre les mesures prévues par l’arrêt, ou alors une amende forfaitaire ou une astreinte lui est infligée. Comme la CJCE l’affirme, cela « dépasse de loin les règles jusqu’à présent admises en droit international classique». La procédure peut être déclenchée soit par la Commission, soit par un Etat membre. C’est la CJCE qui fait la constatation du manquement. Son contrôle est rigoureux : elle a refusé les différents arguments de réciprocité ou de prise en compte des particularités des ordres juridiques nationaux. Cette rigueur s’explique, mais en conférant une certaine rigidité au mécanisme, elle peut être à l’origine d’une augmentation du nombre des arrêts en manquement non exécutés.        

D’autres procédures existent pour faire respecter l’application du droit européen. L’action en carence permet à la CJCE, saisie par les Etats membres et les autres institutions communautaires, de constater une inaction illégale d’une institution. La Cour de Justice peut aussi être amenée à demander la réparation des dommages causés par les institutions communautaires ou leurs agents, « conformément aux principes généraux communs aux droits des Etats membres ».

3. La réalité de l’application du droit communautaire dans les Etats membres.

            Dans son rapport annuel rendu lundi 11 novembre 2002, la Commission dresse un bilan de la transposition des directives dans les droits nationaux. C’est un indice pertinent pour savoir quelle est la portée véritable du droit communautaire. Il ressort que la plupart des Etats membres ont réussi à faire tomber le déficit de transposition de 6,3% en 1997 à moins de 2% actuellement. Cependant, la France fait exception, et son déficit de mise en œuvre des directives relatives au marché intérieur s’est même aggravé depuis avril 2002, passant de 3,1% à 3,8% des lois européennes. La France a aujourd’hui 90 directives en souffrance, dont une vingtaine ont un retard de plus de deux ans. Le gouvernement annonce cependant « un plan d’action » pour y remédier. 

            Si les transpositions ne sont pas toujours effectuées dans les meilleurs délais, il n’en reste pas moins que le droit dérivé communautaire constitue la principale source de droit dans les Etats membres de l’Union européenne. En France, 60% de la législation est d’origine communautaire.

            Le droit communautaire naît d’une élaboration nouvelle qui lui confère une nature particulière. Il s’appuie sur différents instruments devant faciliter son élaboration, sa diffusion, et son application dans les Etats membres de l’Union Européenne. Ces mécanismes s’inspirent du droit international, mais ils font l’objet de dispositions spécifiques renforcées pour favoriser l’unification et l’effectivité du droit communautaire. Les enjeux dépassent le simple cadre juridique : il s’agit d’approfondir la construction communautaire en conciliant unité et diversité. Le droit communautaire constitue ainsi le principal moteur de l’intégration européenne.

Bibliographie :

-          Jean BOULOUIS, Droit institutionnel de l’Union européenne, Domat Droit Public, 6^ème édition, 1997.

-          Yves DOUTRIAUX, Christian LEQUESNE, Les institutions de l’Union Européenne, La documentation française, 3^ème édition, 2000