La dialectique de l’approfondissement et de l’élargissement de l’Union Européenne : défis institutionnels et enjeux politiques

Introduction

Il est donc d’une toute autre ampleur que les élargissements précédents. Parallèlement se pose le problème de la réforme des institutions européennes, considérées comme inefficaces et trop peu lisibles par les citoyens, problème que la perspective de l’élargissement contribue à aggraver. En effet, comment les institutions européennes pourraient elles fonctionner dans une Europe élargie si elles sont déjà défaillantes dans l’Europe des Quinze ?D’autre part, comment concilier les exigences d’approfondissement de l’Union Européenne avec l’élargissement en cours ? L’Union Européenne doit donc affronter deux problèmes complémentaires : son approfondissement et son élargissement. Cette dialectique de l’approfondissement et de l’élargissement de l’Union Européenne la confronte à la fois à des défis institutionnels et des enjeux politiques.

I Les défis institutionnels

1) L’exigence d’efficacité

            L’approfondissement de l’Union Européenne est une nécessité dans la perspective de l’élargissement. En effet, les institutions actuelles de l’Europe semblent incapables de gérer efficacement une Europe élargie, étant déjà critiquées aujourd’hui pour leur lenteur et leur lourdeur administratives. L’élargissement de l’Union est l’occasion de réformer ses institutions d’une manière plus radicale que ce qui avait eu lieu lors des précédentes adhésions. Afin d’éviter la paralysie des institutions, le sommet de Nice en 2000 a proposé différentes réformes, en particulier la réduction du nombre de décisions à prendre à l’unanimité. En effet, dans une Europe à 27, le droit de veto accordé à chaque Etat dans le cadre d’un vote à l’unanimité est synonyme de paralysie des décisions, dès lors qu’elles iraient à l’encontre des intérêts d’un des Etats membres.

Le système des présidences tournantes de l’Union est également remis en cause : il constitue selon beaucoup d’analyses un facteur d’instabilité, et empêche d’autre part l’Union      Européenne de mettre en place une politique vraiment suivie .De plus, de nombreux pays évitent de traiter réellement les problèmes qui se présentent durant leur présidence, une tendance qui ne peut qu’être renforcée par l’élargissement. Mais il reste à mettre en place un système de substitution…

 Le sommet de Nice a d’autre part initié une repondération des voix au Conseil. L’ancien système assurait à la fois l’égalité entre les grands Etats et une représentation plus que proportionnelle des petits Etats. Le but était de répondre à la fois aux exigences des grands Etats qui réclamaient une représentation proportionnelle à la population, et celles des petits Etats partisans d’une représentation égalitaire des Etats. La repondération demandée a pour objectif de contrebalancer l’importance des petits Etats candidats. La modification des quotas de voix a fait passer la part relative des Etats candidats de 35% à 31% de sièges, pour 28% de la population, le but étant d’éviter la dispersion des voix de multiples petits Etats pour permettre la formation de majorités plus nettes et une plus grande efficacité du système. L’élargissement de l’Union serait donc l’occasion de mettre en place des réformes permettant un approfondissement de l’Union. En effet, des institutions plus efficaces permettraient à l’Europe d’avoir une plus grande légitimité et de prendre en charge plus facilement un plus grand nombre de problèmes. Mais la modification des quotas remet en cause les équilibres antérieurs : la parité entre les grands Etats n’est plus respectée, non plus que l’égalité entre pays membres et pays candidats qui était la règle lors des précédentes procédures d’élargissement. Le souci d’efficacité risque donc de remettre en cause le fonctionnement démocratique du système, qui est l’un des fondements de sa légitimité, et de compromettre le succès de l’élargissement.

2) L’exigence d’égalité entre les membres

            L’une des principales exigences des pays candidats est l’égalité de traitement par rapport aux pays déjà membres de l’Union Européenne. L’élargissement de l’Union doit donc également être synonyme d’approfondissement de la démocratie, selon les Etats candidats. Or la répartition des sièges au Parlement fait apparaître une discrimination : pour une population équivalente, la Hongrie ou la République Tchèque n’ont que 20 sièges alors que la Belgique, le Portugal ou la Grèce en ont 22. Cette inégalité est dénoncée par les pays candidats.

 Les effectifs de la Commission européenne posent également problème. Celle-ci comptait initialement neuf membres ; elle en compte vingt aujourd’hui (un par pays membre, deux pour les grands pays), sans que les domaines d’intervention se soient accrus . Aussi, pour occuper tous les commissaires, le portefeuille des affaires étrangères a-t-il été fractionné en zones géographiques, sans que l’efficacité de la commission en soit accrue, de l’avis général. L’élargissement risque  de rendre la tâche de la Commission encore plus complexe : l’augmentation du nombre de commissaires risque de provoquer une certaine renationalisation, les commissaires s’occupant en priorité des problèmes concernant leur pays d’origine. De plus, la commission dominée par les nouveaux Etats membres, pourrait entrer en conflit avec le Conseil, dominé par les membres plus anciens de l’Union Européenne et jouissant d’une plus grande légitimité démocratique. Il pourrait en résulter un affaiblissement de la Commission, qui entraînerait un déséquilibre profond des institutions, ayant un effet négatif sur la construction européenne. Idem en ce qui concerne la Banque Centrale Européenne, où chaque pays membre envoie le gouverneur de sa Banque Centrale : l’élargissement risque là aussi d’entraîner un manque de lisibilité et d’efficacité des institutions. D’autre part, l’élargissement rend encore plus complexe le problème linguistique, sans qu’aucune solution claire se dessine pour l’instant. L’exigence de démocratie et d’égalité entre les pays déjà membres et les pays candidats risquerait donc d’empêcher un fonctionnement efficace des institutions européennes, si aucune réforme réelle ne se fait jour. L’élargissement semble donc rendre nécessaire une réforme en profondeur des institutions européennes, de manière à concilier efficacité et démocratie au niveau des Etats.

3) Rapprocher l’Europe des citoyens

            Au niveau des citoyens, la principale critique adressée aux institutions européennes concerne leur manque de lisibilité, et leur fonctionnement peu démocratique. Le déficit démocratique de l’Union découle du compromis conclu entre les partisans d’un système fédéral et ceux d’un système intergouvernemental, qui n’a pas laissé beaucoup de place au peuple souverain. L’exigence d’approfondissement de l’Union vise donc à rapprocher l’Europe des citoyens en faisant mieux connaître son fonctionnement et ses institutions, pour permettre la création d’un sentiment européen, mais aussi à accroître le rôle des citoyens dans ce système. L’élargissement rend plus complexe le problème de ce rapprochement . Si l’élargissement est l’occasion et la cause de réformes institutionnelles dans l’Union Européenne, il risque d’échouer à rapprocher réellement l’Union Européenne de ses habitants. En effet, il existe dans les pays candidats comme dans les pays membres la même aspiration à un meilleur contrôle de la vie publique par les citoyens ; mais il n’existe pas, en dehors de l’Inde, d’expérience de fonctionnement démocratique d’un ensemble aussi vaste et aussi peuplé, avec près de 500 millions d’habitants lorsque l’élargissement sera effectif. Il reste donc à inventer un système institutionnel spécifiquement européen permettant un exercice démocratique du pouvoir. La mise en place d’un système réellement représentatif et surtout mieux connu des citoyens semble être l’outil indispensable d’un rapprochement entre l’Union Européenne et les  citoyens européens. 

L’élargissement de l’Union Européenne semble donc rendre nécessaire un approfondissement de l’Union, en même temps qu’il le complique : les problèmes institutionnels soulevés par l’élargissement ne peuvent être résolus que par une réforme des institutions européennes, mais l’élargissement en lui-même risque de compliquer l’adoption et la mise en place d’une réforme qui ne soit pas aussitôt remise en cause. De plus, les enjeux politiques de l’élargissement ou de l’approfondissement de l’Union sont également très importants.

II Les enjeux politiques

1) Le problème du financement

L’élargissement de l’Europe à l’est pose de nombreux problèmes politiques, au premier rang desquels les nombreux problèmes de financement, et par les désaccords sur le calendrier d’adhésion à mettre en place. Le financement de l’élargissement de l’Union ne fait pas l’unanimité, à la fois parmi les pays membres et parmi les pays candidats. En effet, les pays membres sont parfois agacés par des aides qu’ils jugent trop importantes par rapport au budget de l’Europe, en particulier les Etats contributeurs nets au budget de l’Europe (l’Allemagne par exemple). Le programme PHARE représente 1560 millions d’euros par an ; par ailleurs, 520 millions d’euros pour le programme SAPARD (destiné à familiariser les pays candidats avec la politique agricole commune),  1040 millions d’euros pour le programme ISPA (qui doit permettre à ces pays de se préparer à la mise en œuvre des fonds structurels communautaires) sont aussi disponibles. Il existe aussi des programmes de jumelage : le détachement d’experts de l’Union Européenne auprès des pays candidats à l’adhésion afin de les aider  à mettre en place des administrations modernes et efficaces, capables de mettre en œuvre l’acquis communautaire au même titre que les pays membres. Mais certains considèrent que l’élargissement a été mené de manière trop précipitée et que tous les pays candidats ne sont pas prêts à adhérer à l’Union Européenne ; s’il existe un consensus à court terme sur les aides à accorder aux pays candidats, et à long terme sur la nécessité d’intégrer ces pays dans l’Union au même titre que les Etats déjà membres, le calendrier d’adhésion qui a été mis en place ne fait pas l’unanimité.

D’autre part, les pays candidats se plaignent de devoir contribuer de manière trop importante au budget de l’Europe ; en effet, les aides de pré-adhésion ne se mettront en place qu’après que les pays candidats auront commencé à contribuer au budget communautaire. De ce fait, les pays candidats seront d’abord contributeurs nets de l’Union avant d’ en toucher les aides de pré-adhésion.

Enfin, les pays membres s’inquiètent du devenir des politiques communautaires, en particulier la PAC, dont la France, par exemple, est largement bénéficiaire ; en effet, les pays candidats sont le plus souvent des pays agricoles (la Pologne, par exemple) qui devraient en toute logique bénéficier des aides de la PAC, ce qui serait moins profitable aux pays membres.

L’élargissement pose donc des problèmes financiers et économiques, qui peuvent porter préjudice à l’approfondissement de l’Union Européenne, ne serait-ce qu’au niveau du budget européen, mais aussi au niveau du débat sur l’avenir de l’Europe .

2) Où s’arrête l’Europe ?

 D’autre part, l’Union Européenne est confrontée à une interrogation importante sur son avenir et sur ses limites. Où doit s’arrêter l’Union Européenne ? L’absence de critères géographiques clairs rend cette question difficile à résoudre simplement, de ce fait il faut utiliser d’autres critères. L’article 0 du traité d’Amsterdam, qui précise les dispositions du traité de Rome, déclare :  « Tout Etat européen qui respecte les principes énoncés à l’article F§1 peut demander à devenir membre de l’Union. Il adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l’unanimité après avoir consulté la commission et après avis conforme du Parlement européen qui se prononce à la majorité absolue des membres qui le composent. » Quant à l’article F§1, il déclare que « l’Union est fondée sur les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que de l’Etat de droit, principes qui sont communs aux Etats membres. » Les critères d’adhésion sont donc avant tout politiques :  des institutions stables, garantissant la démocratie, la primauté du droit, le respect des droits de l’homme, le respect et la protection des minorités ; l’existence d’une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché dans l’Union Européenne ; la capacité de souscrire aux objectifs de l’Union en matière politique, économie et monétaire.  L’Union Européenne n’a donc pas de limites prédéfinies, et les seuls critères d’adhésion que l’on puisse retenir sont des critères politiques, qui peuvent être sujets à caution. Le débat sur les frontières que doit se donner l’Europe est de plus en plus instrumentalisé par les hommes politiques dans le cadre du débat sur l’avenir politique de l’Union.

Par ailleurs, on peut craindre que le débat sur l’élargissement de l’Union occulte le débat au niveau européen sur l’approfondissement de l’Union Européenne, et que certains considèrent la construction politique interne de l’Union comme achevée, sans qu’il y ait un véritable débat à ce sujet. Dans ce cas, les objectifs politiques de l’Europe deviendraient synonymes d’élargissement de l’Union, sans que la question d’un éventuel approfondissement de l’Europe soit réellement évoquée. L’élargissement à venir de l’Union Européenne relance le débat sur l’avenir politique de l’Europe en même temps qu’il risque de l’occulter, car l’avenir politique de l’Europe risque de se résumer à la simple mise au point des instruments institutionnels nécessaires à l’élargissement, sans que soit menée une réflexion de fond sur ce que doit être l’Europe.

3) L’avenir politique de l’Europe

Enfin, la question se pose des influences qu’aura l’élargissement sur l’avenir politique de l’Europe. L’élargissement à l’est de l’Europe aura-t-il une influence importante sur cet avenir ? Le blocage actuel des positions sur ce que devrait être l’Union Européenne empêche les pays désireux de renforcer leur intégration européenne d’aller plus loin. Le seul moyen de contourner les barrières qu’opposent les pays qui veulent maintenir le statu quo semble être l’utilisation des coopérations renforcées, définies en 2000 par le traité de Nice. Mises en place par deux ou plusieurs Etats, elles visent à renforcer les liens existant entre ces Etats au delà de ce que permettent les institutions européennes actuelles. Il est encore trop tôt  pour dire quelle est leur efficacité en tant que moteur ou avant-garde de l’Europe, mais elles apparaissent comme l’unique moyen de relancer réellement le débat sur l’avenir étant donné les dissensions qui se font jour, entre les Etats ou au sein des Etats, entre les partisans d’une Europe des nations et ceux d’une Europe plus fédérale, entre ceux qui souhaitent une Union à dominante principalement 2conomique et ceux qui veulent construire une Europe plus politique.

De leur côté, les pays candidats se montrent très méfiants à l’égard de ces coopérations transfrontalières, de même qu’à l’égard de la notion d’avant garde de l’Europe. Ils craignent la formation d’une Europe à plusieurs vitesses, avec un groupe de bénéficiaires privilégiés de l’intégration européenne, un cercle de développement plus restreint dont ils seraient exclus éventuellement pour longtemps. Ils se montrent très attachés à l’égalité de traitement entre les différents membres de l’Union, et par dessus tout ils craignent tout ce qui pourrait faire d’eux des membres de « seconde classe » de l’Union Européenne. Leur position évoluera peut-être  après leur adhésion, mais pour l’instant seule la Bulgarie s’est prononcée en faveur des coopérations renforcées.

L’élargissement joue donc dans ce cas précis contre l’approfondissement de l’Union, puisque les coopérations renforcées constituent l’un des seuls moyens d’expérimentation dont dispose actuellement l’Union Européenne en matière d’approfondissement de l’Union.

Conclusion

            Ainsi, l’élargissement de l’Union Européenne pose des défis institutionnels que seul un approfondissement de l’Union européenne apparaît capable de résoudre durablement, ce qui nécessite une réforme en profondeur des institutions européennes. L’élargissement accroîtra sans doute, en effet, le caractère inefficace, parfois peu démocratique et le plus souvent peu lisible des institutions européennes, et semble donc devoir s’accompagner d’une réforme institutionnelle synonyme d’approfondissement. Mais cet élargissement de l’Europe revêt également des aspects plus strictement politiques ; l’élargissement de l’Europe comporte de nombreux enjeux politiques qui peuvent peser sur le débat concernant l’avenir politique de l’Europe, et jouer contre un éventuel approfondissement de l’Union Européenne. Elargissement et approfondissement de l’Union apparaissent donc comme deux problèmes intimement liés par des enjeux à la fois institutionnels et politiques que l’Europe devra affronter ;c’est l’un des défis que devra relever cette Union  « condamnée à s’agrandir ».

Bibliographie :

Jean-François Drevet L’élargissement de l’Union Européenne, jusqu’où ?2001

Paul Magnette La constitution de l’Europe  2000

Paul Magnette L’Etat, l’Europe et la démocratie 2000

P. Gerbet La construction de l’Europe 1999

J.L. Quermonne Le système politique de l’Union Européenne 2002

J.L. Quermonne L’Union Européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces 1999

Textes réunis et commentés par Hartmut Marhold  Le Nouveau débat sur l’Europe 2002

Sites Internet :

http://europa.eu.int/

www.lemonde.fr