Le contrôle de la transposition des directives communautaires par les Etats-membres - Cours sur l'Union euroépenne - Sciences Politiques

Le contrôle de la transposition des directives communautaires par les Etats-membres

La directive communautaire est par essence même une norme difficile à faire appliquer, et elle est parfois utilisée par les Etats dans leur opposition aux pouvoirs croissants des institutions européennes. Les articles 226 à 228 du Traité instituant la Communauté Européenne ont donc mis en place une procédure de recours en manquement, pour contrôler la transposition des directives communautaires par les Etats Membres

L’enjeu de ce contrôle est l’efficacité des institutions européennes, mais également la promotion des principes essentiels à la construction européenne, comme la supranationalité du droit européen ou l’égalité des citoyens devant la norme communautaire.

I -La transposition des directives communautaires

A- L’applicabilité des directives communautaires

1-Les directives

- Le droit communautaire est divisé entre droit primaire, et droit dérivé. La directive est, au même titre que le règlement, la décision et la recommandation (ou avis) une source dérivée de droit communautaire.  La différence entre ces normes est leur force plus ou moins contraignante vis-à-vis des Etats-membres. Ainsi le règlement est il directement applicable, tandis les recommandations ne lient pas réellement les Etats.

- La directive telle qu’elle fut présentée dans l’article 189 du Traité de Rome modifié est un texte obligatoire s’imposant aux Etats-membres, mais qui n’est pas directement applicable. La directive fixe un objectif à atteindre mais ne lie pas les Etats-membres sur la forme et les moyens qui doivent être utilisés au niveau national. En moyenne les Etats-membres disposent de 18 mois pour transposer une directive.

2-L’applicabilité des directives

- A l’origine l’applicabilité des directives était souple, et la marge de manœuvre des Etats-membres assez importante, puisqu’ils modifiaient à leur gré les lois et règlements nationaux, avec pour seul impératif l’objectif fixé par les institutions communautaires.

- Néanmoins, la règle implicite est de plus en plus celle de l’applicabilité directe. Cela signifie que les Etats doivent respecter la directive de façon littérale, sans omettre ni ajouter quoi que ce soit. La transposition de la règle communautaire est donc de moins en moins un acte de réception (c'est-à-dire en l’absence duquel la décision en question n’est pas valable), mais un acte d’exécution ; en l’absence d’application, la décision est bel et bien valable.

B- La violation d’une directive

- Un Etat-membre est considéré en faute lorsqu’il n’applique pas correctement une directive, qu’il s’agisse d’une attitude d’inertie aussi bien que d’opposition de sa part. En d’autres termes soit que l’Etat refuse de transposer une directive, ou prenne un retard excessif, soit qu’il continue à légiférer dans un sens volontairement contraire au droit communautaire, il est reconnu responsable.

- Les Etats-membres peuvent invoquer plusieurs raisons pour ne pas transposer une directive (la difficulté d’exécution et le cas de force majeure ; l’exception d’inexécution ; l’exception d’inégalité ) Cependant la CJCE se montre aujourd’hui très rigoureuse en ce qui concerne la mise en œuvre des normes communautaires.

II -Le contrôle mené par les institutions communautaires : le  recours en manquement

A- La procédure précontentieuse menée par la Commission

- La Commission, souvent saisie par des particuliers, des entreprises ou des Etats-membres constate la non transposition d’une directive communautaire par un pays.

- Après enregistrement de cette plainte, les services de la Commission mènent un premier travail d’examen et engagent des démarches auprès du pays concerné, qui est tenu de fournir les informations nécessaires

- Si l’infraction est constatée, la Commission envoie une lettre de mise en demeure, qui informe l’Etat-membre de l’infraction qu’il commet, et l’enjoint à la réparer. Dans la moitié des cas, le problème est réglé par cette action.

- Si l’Etat continue de refuser la transposition de la directive, la Commission lui adresse un avis motivé, où sont indiqués les motifs du litige, les mesures préconisées par la Commission et le délai imparti. Cette phase est importante car elle rend l’affaire publique.

En cas de nouvel échec, la Commission peut saisir la CJCE.

B- La procédure juridictionnelle menée par la CJCE

Depuis les années 1970 la Commission a fait de plus en plus appel à la Cour de Justice pour l’aider à veiller à la transposition des normes communautaires et notamment des directives. Cette procédure représente 20% des affaires examinées par la Cour.

- Le manquement est la constatation objective de la contrariété du droit national avec le droit communautaire ; si la Cour constate que ce manquement est fondé, elle rend un arrêt en manquement.

! Attention ! Cet arrêt est déclaratoire. La Cour ne peut annuler les dispositions nationales en cause. Elle peut seulement donner l’injonction à l’Etat concerné d’adopter les mesures nécessaires, qu’elle lui conseillera le cas échéant.

- Néanmoins cet arrêt a autorité absolue et peut donc être invoqué lors d’un procès.

- Depuis le Traité de Maastricht, la CJCE peut condamner l’Etat à une somme forfaitaire ou à une astreinte, à la requête de la Commission qui en détermine le montant. Ce montant varie en fonction de la gravité et de la durée de l’infraction, ainsi que des capacités financières du pays.

Remarque : il faut préciser que la Commission et la Cour de Justice, garantes complémentaires des normes communautaires, ne sont elles-mêmes pas exemptes de tout contrôle. Ainsi sont-elles soumises au recours de carence lorsqu’elles ne prennent pas les dispositions qu’un traité les oblige à adopter. De plus le principe de subsidiarité veille à ce que les institutions européennes n’exercent pas des compétences non justifiées.

III -La situation actuelle de la transposition des normes communautaires du marché intérieur

A- Les enjeux de l’application des normes communautaires

- La transposition des directives assure aux entreprises comme aux particuliers l’accès « à l’ensemble des avantages économiques offerts par le marché intérieur » (F Bolkestein).

- Le marché intérieur est en effet le premier domaine concerné par la transposition des directives communautaires. Un des objectifs de la création d’un marché unique est la convergence des prix. Or plus les directives sont inégalement appliquées et moins cette convergence est rendue possible à travers l’UE.

- Outre le recours en manquement, la Commission a mis en place le réseau « Solvit » en juillet 2002. Il traite des cas particuliers de mauvaises applications des normes communautaires par les Etats Membres dans un délai de 10 semaines. Ce réseau permet de régler 75% des affaires.

B- La réticence de certains Etats.

1- La spécificité du droit communautaire dérivé

- La difficulté qu’ont certains Etats-membres à appliquer directement les normes communautaires vient en partie de la spécificité du droit communautaire vis-à-vis du droit international. Il est différent parce qu’il est supranational (les décisions peuvent être prises à la majorité qualifié) et transnational (de nombreuses décisions sont directement applicables en droit interne).

- Alors qu’en droit international classique, le droit dérivé est très peu contraignant, le droit dérivé communautaire a pris une importance quantitative et qualitative croissante. Par ailleurs, les Etats-membres ne peuvent refuser d’appliquer une norme communautaire parce qu’elle n’est pas appliquée parfaitement dans tous les Etats-membres.

2- La situation actuelle du marché intérieur

- Déficit de transposition (pourcentage moyen par Etat membre des directives du marché intérieur qui n’ont pas été transposées en droit national) = 2,2% pour les Etats de l’UE-15

- 134 directives non transposées en temps utile (soit 9% du droit relatif au marché intérieur)

- Parmi les directives mal appliquées, certaines sont absolument capitales pour le bon fonctionnement du marché intérieur (notamment en matière de concurrence, ou de reconnaissance des qualifications professionnelles).

3- Quels sont les « mauvais élèves » ?

- La France, l’Allemagne, la Grèce et le Benelux sont loin de l’objectif intermédiaire de 1,5% de directives transposées, fixé par le Conseil Européen

- Pour les nouveaux Etats Membres, les informations ne sont pas toujours disponibles, mais les premières vérifications montrent des disparités très importantes dans l’application des directives.

Au 31/05/04

Conclusion

Au vu des enjeux économiques, politiques et sociaux essentiels que représente l’application des directives communautaires, la situation actuelle pourrait sembler pessimiste.

Néanmoins, il faut préciser que de nombreux pays dont la France évoluent dans le sens d’un plus grand respect des normes communautaires. Ainsi le conseil Constitutionnel a peu à peu reconnu la primauté réelle du droit européen sur le droit national. Le Parlement s’engage par ailleurs dans la même voie, puisque le mot d’ordre n’est plus de s’opposer à tout prix à l’application des normes qui diffèrent de la législation nationale, mais de participer plus activement à leur élaboration, ou d’envisager leur exécution le plus tôt possible.

Par ailleurs, la Commission dispose à la fois de moyens souples (lettre de mise en demeure, réseau « Solvit ») et de moyens impératifs (avis motivé, CJCE, astreintes) pour faire respecter la norme communautaire.

Bibliographie

« Toujours des retards dans l’application du droit communautaire », Sept jours Europe, n°191, 19 juillet 2004.

Boulouis Jean, Darmon Marco, Huglo Jean-Guy, Contentieux communautaire, Dalloz, 2001.

Sauron Jean-Louis, Droit et pratique du contentieux communautaire, La Documentation française, 2004.

Terré François, Introduction générale au droit, Dalloz, 2004.

Mouton, Cour de Justice des Communautés Européennes, Que sais-je ?, 1998.