Communauté européenne et Union européenne - Cours sur l'Union euroépenne - Sciences Politiques

Communauté européenne et Union européenne

 

La Communauté Européenne et l’Union Européenne sont étroitement liées, puisque les communautés européennes ont été regroupées avec le traité de Maastricht dans la Communauté Européenne. Cette dernière constitue depuis cette date « le noyau dur » de l’Union européenne. Notre description du système institutionnel est chronologique : la Communauté européenne hérite des institutions des communautés du traité de Rome (I), en même temps qu’elle s’intègre au sein de l’Union Européenne (II). Nous évoquerons brièvement les limites que connaît ce système (III).

Nous nous limitons volontairement à une description du cadre général des institutions, les points plus approfondis de son fonctionnement étant abordés au cours des séances 3 et 4.

 

Définitions :

Communauté européenne :

-A l’origine, le traité de Rome de 1957 crée deux communautés : la CEE et la CEEA (ou EURATOM)

-Composition : Six membres y adhéraient en 1957 : la France, l’Italie, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas et la RFA, c’est à dire les 6 membres fondateurs de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA, 1952). Les nouveaux adhérents sont le Danemark, l’Irlande et le Royaume uni en 1973, la Grèce en 1981, l’Espagne et le Portugal en 1986.

 -Ces trois communautés (CEE, CEEA et CECA) sont regroupées et deviennent la Communauté Européenne (CE) avec le traité de Maastricht (1992), la CE disposant de compétences élargies et constituant le 1^er pilier de l’Union Européenne (UE).

L’Union européenne :

-Organisation instaurée par le traité de Maastricht (Traité sur l’Union européenne, TUE) en 1992.

-Elle comprend la CE, la PESC et la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures = architecture « en trois piliers ».

I) La construction du dispositif institutionnel communautaire : des communautés européennes (traité de Rome) à LA communauté européenne (Traité de Maastricht))

 

1) Les traités de Rome (CEE et CEEA ou EURATOM)

 

Le contexte : les réalisations de l’après-guerre qui précèdent les communautés

-Au plan de la défense : Création de l’Union occidentale (1948) mais échec de la CED (1954)

-Au plan politique : création du Conseil de l’Europe (1949) et de l’OECE (1948)

-Naissance d’un des éléments du schéma institutionnel de la  future communauté économique : la CECA en 1952.

 

Les systèmes institutionnels des communautés nées des traités de Rome

-Comme la CECA, ces communautés sont constituée d’une commission (La Haute Autorité pour la CECA), un conseil des ministres, une assemblée parlementaire et une cour de justice

-L’assemblé et la cour de justice sont uniques et communes à ces trois communautés. La filiation et la proximité avec la CECA sont donc sans équivoques.

-Ce modèle est original : ni une fédération ni une confédération.

-Le « triangle institutionnel » instauré par les traités de Rome repose sur les institutions suivantes:

1) La commission est l’organe supranational. Sa fonction est triple :

-Elle dispose du monopole du pouvoir de proposition : elle maîtrise la formation de l’agenda politique en suggérant aux gouvernements d’adopter des normes et en leur soumettant des propositions.

-Elle est aussi un organe d’exécution :article 145 CE : « le conseil confère à la commission, dans les actes qu’il adopte, les compétences d’exécution des règles qu’il établit ».

-Elle est la gardienne des traités

2) Le conseil est l’organe intergouvernemental. Il peut se prononcer à la majorité qualifiée, mais en pratique, la règle de l’unanimité s’impose pour les sujets importants. Il est présidé, à tour de rôle par chaque Etat membre pour une durée de six mois. Son rôle est double :

- il est la principale composante du législateur communautaire

- il est également un élément constitutif de l’exécutif

3)Le parlement européen dispose de peu de pouvoirs : quoique destiné à accueillir des représentants élus au suffrage universel, il est composé de délégations émanant de parlements nationaux jusqu’en 1976.

- Sa compétence est consultative

 

Enjeux et objectifs de ce dispositif

A)Les enjeux : la méthode communautaire devait-elle reposer sur la supranationalité ou sur l’intergouvernemental ?

-A l’origine, « les pères fondateurs de l’Europe » envisagent la construction progressive d’une fédération, bâtie sur le principe de supranationalité, générant un processus d’intégration des Etats à la communauté. La CECA reflète cette volonté : le pouvoir de réglementation appartient à la Haute autorité (commission)

-L’échec de la Communauté Européenne de Défense (CED) et les réticences britanniques aboutissent rapidement à une évolution vers une construction faisant une place plus importante aux Etats, bâtie sur un principe intergouvernemental, générant un processus de coopération entre les Etats.

-Toutefois, cette description ne reflète qu’une tendance et ne doit pas sombrer dans la caricature : dès la CECA, la « méthode communautaire » repose sur une  combinaison entre les instances supranationales et les tendances intergouvernementales : les représentants des « petits pays » ont exigé la création d’un conseil des ministres par crainte que la Haute Autorité ne serve les intérêts français.

-Conclusion : les traités de Rome s’inscrivent dans la droite ligne du traité de Paris en renforçant toutefois l’aspect intergouvernemental de la « méthode communautaire ».

 

B)Les objectifs de cette « méthode communautaire »

Ce partage original des tâches entre les organes a pour but de les faire coopérer et de préserver les principes formels de la souveraineté nationale, tout en introduisant un organe supranational

1)L ‘obligation de coopération : le conseil des ministres est le seul à pouvoir décider mais la commission intervient en amont (monopole de l’initiative) et en aval (pouvoir d’exécution)

2)La préservation des souverainetés nationales : juridiquement, les gouvernements restent maîtres de leurs décisions.

3)L’exercice du pouvoir ne se résume pas à une logique de négociation internationale : la commission permet « d’encadrer » la souveraineté des Etats sans la réduire.

 

2) Entre 1957 et 1986 (Acte Unique) : une période d’adaptation du système institutionnel

 

Contexte

-Problème de la « lourdeur » du principe de l’adoption à l’unanimité au conseil

-Les communautés européennes attirent : l’élargissement  pose parfois problème, comme dans le cas du Royaume Uni.

 

Les modifications, apports ou corrections du dispositif institutionnel

 

A. Modification du mode de fonctionnement du conseil :

-1965 : principe de majorité qualifiée au sein du conseil

-Remarque : la majorité qualifiée était prévue dans les traités de Rome mais refusée dans les faits par le général De Gaulle. Mais ce dernier se heurte au président de la commission Walter Hallstein à propos de la PAC. Il préfère pratiquer la « politique de la chaise vide »(1965) jusqu’à « l’arrangement du Luxembourg »(1966)

B. La montée en puissance du parlement :

A l’origine conçu comme un organe simplement consultatif, le parlement conquiert un pouvoir budgétaire (traités du Luxembourg du 22 avril 1970 et de Bruxelles du 22 juillet 1975). Par ailleurs, les députés européens sont élus au suffrage universel à partir de 1979 (Acte du 20/09/76).

C. Les conséquences des élargissements

Les différents organes comptent de plus en plus de membres : la commission ne comptait que 9 commissaires en 1958.

D. La création d’un nouvel organe : le Conseil européen.

-Réunit périodiquement les chefs d’Etat et de gouvernement, il est une manifestation du renforcement de la coopération intergouvernementale.

-Simple accord intergouvernemental (Déclaration de Stuttgart en 1983, qui précise les rôles de ce conseil créé en 1974 par VGE et Helmut Schmidt lors du sommet de Paris) qui n’implique pas de révision des traités.

-Rôles : donne une impulsion politique, définit les orientations, ouvre à la coopération de nouveaux secteurs d’activité.

 

Objectifs et conséquences de ces modifications

-Le principe de la majorité qualifiée a pour but de renforcer l’efficacité de la prise de décision et pour conséquence d’atténuer le caractère international du conseil puisqu’un gouvernement peut être mis en minorité et forcé d’appliquer cette décision qui n’émane pas de lui. Toutefois, « l’esprit de l’unanimité » subsiste : un gouvernement est rarement mis en minorité.

-De ces deux évolutions, la commission sort à la fois affaiblie (elle doit convaincre deux organes de la pertinence ses propositions au lieu d’un seul) et renforcée (le vote à la majorité qualifiée accroît ses chances de voir adoptée une de ses propositions)

-Conclusion : le dispositif institutionnel des communautés européennes n’a pas connu de modifications majeures, puisque aucun nouveau traité n’est venu modifier le traité de Rome. Les modifications résultent d’une nécessaire adaptation du système sans remettre en cause le fondement de la « méthode communautaire »

 

 

 

 

 

3) L’Acte unique (1986)

 

Contexte

-« Crise communautaire » : politique de la chaise vide de 1965, attitude du RU, crise économique…

-Volonté de relancer l’activité communautaire : réaliser un grand marché commun et étendre la compétence communautaire à de nouveaux domaines.

-Volonté de relancer la construction communautaire par de nouveaux traités. Ainsi, le « groupe du crocodile regroupé » autour de l’Italien Spinelli réfléchit à la création d’une Union Européenne et publie un Traité relatif à l’union Européenne en 1984.

 

Apports institutionnels

-Le conseil des ministres: adoption « officielle » de la majorité qualifiée (après la crise de 1965, elle était peu pratiquée en dépit de sa mention dans les traités de Rome). C’est le fait le plus important institué par l’Acte Unique.

-Commission : pouvoirs d’exécution étendus

-Parlement : 1) associé à la production de normes par la création d’une procédure de coopération avec le conseil :désormais, il peut amender ou rejeter la position du Conseil des Ministres en seconde lecture, mais ce dernier conserve la possibilité de passer outre par un vote à l’unanimité.

                   2) Son avis favorable est désormais nécessaire pour l’ouverture de négociations pour l’adhésion, ainsi que sur le contenu des accords d’association.

-Le conseil européen est institutionnalisé (article 2)

-Le système juridictionnel est complété par un tribunal de grande instance.

 

Conséquences

-Le traité entérine les pratiques antérieures non officielles et relance l’activité communautaire.

-Au plan « politique » , la politique étrangère reste intergouvernementale et se développe en dehors de tout cadre institutionnel communautaire (objectifs de coopération et de concertation des politiques étrangères à partir de 1970, en suivant les conclusions du Rapport Davignon de 1970).

-L’ambition de ce traité reste donc modeste mais pour la première fois est affichée dans un traité la volonté de concilier coopération politique et coopération économique = préfigure l’UE.

 

4)Le traité de Maastricht (1992) : la constitution d’une seule communauté européenne

 

Contexte

-Dès les années 70 émerge un système à 2 éléments, qui manque de cohérence : d’un côté les communautés européennes, dont le dispositif institutionnel est en partie fondé sur la supranationalité et de l’autre une logique intergouvernementale dans le domaine de la politique extérieure.

-Le domaine de la défense reste exclu.

 

Une modification institutionnelle importante: la création d’une unique communauté

-les communautés européennes (CEE, CEEA, CECA) sont regroupées sous le terme de Communauté européenne,

-Traité instituant la Communauté européenne (simplification et toilettage des traités qui avaient institué ces différentes communautés) 

-la communauté européenne reste le noyau dur de l’Union européenne, car pour les domaines concernés est appliquée une politique « communautaire » qui favorise les instances supranationales.

 

Conséquences

-Application du principe de subsidiarité (art 5 du traité de Maastricht sur la CE)

-Le parlement se voit conférer un rôle législatif par la procédure de co-décision.

-Le renforcement de l’action communautaire se fait à trois niveaux :

1)L’instauration d’une monnaie unique, colonne vertébrale de l’Union économique et monétaire (qui complète et dépasse l’union douanière) ; l’euro est adopté 1^er janvier 1999 par les Quinze, moins le RU, le Danemark et la Suède. Il est censé à la fois consolider le marché intérieur, et devenir l’instrument de la politique économique et commerciale de l’UE par rapport aux pays tiers. Pour gérer la création et l’émission de cette monnaie est créée la Banque Centrale Européenne, dont le siège est à Francfort ; elle est autonome par rapport aux pouvoirs politiques nationaux et communautaires.

2)Extension des compétences communautaires (grands réseaux trans-européens, formation professionnelle, protection des consommateurs, éducation, santé, culture), et qui justifie que la CEE devienne la CE : la production et la gestion des ressources industrielles et agricoles sont complètement marginalisées dans un système qui prend en compte autant de champs d’action différents.

3)Libre circulation des personnes : les Accords de Schengen, qui auraient dû permettre la réalisation plus aisée du grand marché commun souhaité par l’Acte Unique, s’étant révélés défaillants par rapport aux objectifs escomptés, les dispositions qu’ils prennent en charge, dans un cadre intergouvernemental,  sont assumées par les instances communautaires ; mais en matière pénale, le transfert des compétences au niveau communautaire n’a pas lieu pour la coopération policière et judiciaire, jugée trop importante par les partisans d’une Europe des Etats-Nations pour que les souverainetés nationales s’en dessaisissent.

Sont également institués le médiateur et le comité des régions.

 

II) L’Union européenne intègre le dispositif institutionnel communautaire, qui en reste le « noyau dur »

 

1) Le traité de Maastricht (1992) : la naissance de l’Union européenne

 

Une deuxième modification institutionnelle :naissance d’une UE qui repose sur 3 piliers :r

-La CE

-la PESC (Politique extérieure et de sécurité commune), destinée à devenir à terme, peut-être, une politique de défense commune.

-la coopération pour la justice et les affaires intérieures (JAI)

 

Conséquences

-Les deux derniers piliers mettent en œuvre une politique fondée sur la coopération intergouvernementale entre les Etats membres de l’UE.

-Le traité instaure aussi une citoyenneté européenne.

 

2) Le Traité d’Amsterdam (1997) : des institutions plus fonctionnelles.

-Intégration des Accords de Schengen dans le TUE : ses attributions sont progressivement prises en charge, selon le contenu, soit par le cadre communautaire (réglementation des frontières intérieures et extérieures de l’UE, politiques d’asile et d’immigration, coopération administrative et judiciaire en matière civile), soit par la coopération intergouvernementale (coopération politique et judiciaire en matière pénale).

-Affirmation de la dimension sociale de l’UE, mais pas de véritables institutions

-Affirmation de la dimension démocratique de l’UE, mais, là non plus, pas de système institutionnel

-Affirmation des principes de subsidiarité et de proportionnalité (le cadre communautaire est la combinaison de l’action communautaire et de l’action des Etats qui doivent se compléter harmonieusement : il ne signifie pas prise en charge exhaustive par l’UE des domaines concernés).

-PESC : mise en œuvre de la « stratégie commune », décidée à la majorité qualifiée, sauf si elle a des implications militaires ; le Secrétaire Général du Conseil assure la représentation internationale de l’UE ; mise en place d’une cellule d’analyse et d’alerte rapide

-Institution de la procédure d’abstention constructive (l’abstention n’empêche pas l’action)

 

3) Le traité de Nice (2001) :Principales modifications institutionnelles

-Supprime  la CECA (dont la durée de vie initiale était de 50 ans ; c’est donc la consécration d’un état de fait)

-Officialise la création d’Eurojust, nouvel organe de la justice communautaire.

-Institutionnalisation de la Politique Extérieure de Sécurité et de Défense (PESD), décidée au sommet franco-britannique de Saint-Malo (1998) : constitution d’une force de projection autonome de 60000 hommes pour les actions hors de la zone OTAN, et effacement progressif de l’UEO (car elle transfert ses missions à la PESD) ; la PESD comprend un Comité Politique et de Sécurité (COPS), un Comité Militaire (CMUE) et un Etat major permanent (EMUE).

à Composition et taille des institutions :

- La Commission ne comptera plus qu’un membre par Etat à partir de 2005, et moins dans l’Europe à 27 (avec un système de rotation égalitaire)

- Parlement européen : 732 membres => réduction de la représentation des Etats actuels

- Institutionnalisation du Tribunal de première instance ; possibilité de créer des chambres juridictionnelles pour traiter de contentieux spécialisés.

-Processus décisionnel : pondération des votes au Conseil selon un système très complexe qui relativise le poids des grands Etats ; mais pour l’instant, ce système a pour inconvénient de ne pas donner à tous les citoyens européens le même poids ; ce problème doit être réglé par le projet de Constitution.

Il facilite la procédure de coopération renforcée et définit précisément ses modalités.

Surtout, il comporte deux annexes essentielles pour l’avenir :

-La Charte communautaire des droits fondamentaux

-La Déclaration sur l’avenir de l’Europe qui prévoit la réunion d’une Convention présidée par VGE, chargée de rédiger un texte sur les institutions de l’UE, à proposer en 2004 à la CIG.

 

III) Limites du système institutionnel de l’Union Européenne

-L’UE, telle qu’elle est définie dans le Traité de Maastricht, dispose certes d’un cadre de concertation politique mais n’a pas d’institutions propres, ce qui place désormais le débat sur le terrain constitutionnel. Le perfectionnement du dispositif institutionnel se fait en relation avec la mise en œuvre des dispositions concernant les communautés européennes ; la réalisation des deux autres piliers se fait pour l’essentiel dans le cadre de la coopération intergouvernementale, qui s’appuie sur le Conseil européen et le Conseil des Ministres, mais sans faire appel à la méthode communautaire. Dans ce deuxième cadre, quoi qu’il arrive, le système reste intergouvernemental, et les décisions se prennent à l’unanimité.

-L’objectif reste néanmoins à terme, pour les promoteurs de la méthode communautaire du moins,  l’application de cette dernière aux deux derniers piliers.

CONCLUSION

-1^ère étape : mise en place des communautés européennes, dont le fonctionnement est rendu plus cohérent par le Traité de Maastricht qui institue la Communauté européenne.

-2^ème étape : Création de l’Union européenne, qui n’a pas de personnalité juridique (à la différence de la CE)

-3^ème étape : Nous sommes bel et bien entrés dans une troisième étape de ce dispositif institutionnel avec le projet de constitution de la convention (Cf FT N°2).

Bibliographie

• Boniface Pascal et Nivet Bastien, Petit dico européen, PUF, 2002

• Dubouis Louis (sous la direction de) : Les notices de l’union Européenne, La Documentation française, 2004
• Magnette Paul: Le régime politique de l’Union Européenne, Presses de Sciences-Po, 2003
• Quermonne Jean-Louis: Le système politique de l’Union Européenne, coll Clefs politiques chez Montchrestien, 2001
•  L’Europe à 25, Questions internationales N°7, mai-juin 2004, la Documentation française