Suite aux tensions autour de la politique budgétaire dans les années 80, l’Accord Interinstitutionnel (AII) du 29/06/1988 a consacré la règle d’une programmation financière par anticipation sur le moyen terme. Cette programmation se traduit par la définition des grandes orientations budgétaires, un encadrement financier par la fixation de plafonds (plafond global des crédits pour engagement rapportés au PNB et plafonds par rubriques) et les mesures législatives nécessaires au respect de ce cadrage.

I. Le cadre de la procédure budgétaire communautaire

L’objectif de cette procédure est donc l’adoption d’un nouvel « AII sur la discipline budgétaire et l’amélioration de la procédure budgétaire » en remplacement du précédent. Si cet AII n’a pas en lui-même de valeur législative¹, il a une valeur politiquement contraignante tout aussi forte, car il est signé par tous les acteurs de la détermination du budget : Commission pour la proposition, Conseil et Parlement pour l’adoption.

Vu la taille des enjeux, la négociation de ce cadre financier est un processus long : la préparation des perspectives 2000-2006 (l’Agenda 2000) a été engagée au Conseil Européen de Madrid en décembre 1995 (commande des travaux à la Commission), et s’est achevé par l’adoption du nouvel AII le 6 mai 1999 (ainsi qu’une vingtaine de textes législatifs).

L’ensemble de la négociation était soumis à une triple contrainte :

- préparer un budget à quinze qui permette l’élargissement sans choc financier

- conserver dans l’Europe élargie la limite de 1.27% du PNB établi par le précédent AII, c’est-à-dire ne pas alourdir la contribution des 15.

- conserver l’essentiel des acquis « sensibles » : PAC et Fonds structurels surtout

II. Première étape : préparation et propositions de la Commission

La préparation des perspectives financières revient donc à la Commission, qui présente un « paquet » de mesures : le « paquet Santer » pour la période 2000-2006 a donné lieu à une communication de la Commission de juillet 1997 intitulée « Agenda 2000 : Pour une Union plus forte et plus large », suivie notamment des projets de nouvel AII.² Les principaux points du contenu reflètent les « présupposés » de la négociation, les contraintes politiques déterminantes :

A. Questions budgétaires

Si le dernier « paquet » de mesures budgétaires ( paquet Delors II ) avait consacré une augmentation progressive du budget des Communautés, l’effort de réduction des dépenses publiques entrepris depuis dans la plupart des Etats membre a induit un gel des ressources propres communautaires à hauteur de 1,27% du PNB. Ce cadre, décidé en 1994 ( art 3 décision du Conseil 31/10/1994 ) a été renouvelé dans l’Agenda 2000, malgré l’accueil des nouveaux Etats, qui provoque un effet ciseaux (besoins importants / ressources faibles). Il s’inscrit dans une tendance longue de budgets de plus en plus en retrait par rapport aux plafonds fixés.

Contrairement aux négociations de 1992, il a été cette fois question des « déséquilibres budgétaires », c’est-à-dire de la « perte » prétendue des plus gros contributeurs nets (revendications des Länder, puis de l’Etat fédéral, des Pays-Bas, de l’Autriche et de la Suède notamment). La Commission a dans sa communication d’octobre 1998 (sur les ressources propres de la Communauté) proposé des voies de correction de ces inégalités, y compris par la suppression du « chèque britannique ».

A été abordée également la difficile question des rapports interinstitutionnels au cours de la procédure budgétaire, de la place du Parlement surtout. La Commission a proposé une solution de compromis : les propositions d’évolutions budgétaires sur les DNO étaient inférieures au TMA³, en contrepartie d’une extension du champs de ces DNO (notamment les dépenses de développement rural de la PAC).

Enfin les propositions de la Commission étaient établies sur une hypothèse de croissance à 2,5%, qui s’est révélée optimiste sur la fin de période.

B. Réforme de la PAC et des fonds structurels

La Commission a engagé une renégociation de la PAC, rendue indispensable par son poids croissant, intenable à terme avec l’élargissement. Une poursuite de la réforme de 1992 est envisagée, pour tenir compte du retour des excédents et des accords OMC. Il s’agit notamment de baisses sensibles des prix d’intervention (moins 20% pour les cultures arables, 15% pour la lait, 30% pour la viande bovine), compensées par un renforcement des aides directes au revenu et des actions pour le développement rural, en partie transférées depuis les fonds structurels. Le résultat budgétaire est une stabilité jusqu’en 2006 du montant global de la PAC à 15 (de 40,444 milliards d’euros en 1999 à 41.66 en 2006).

En matière de fonds structurels, les aides en direction des Quinze sont proposées en baisse sensible (pour accueillir les nouveaux adhérents dont une grande partie du territoire sera éligible aux aides) de 39.02 à 29.17 milliards entre 1999 et 2006. Cette baisse s’accompagne d’une simplification des dispositifs : trois objectifs sont maintenus au lieu de sept, pour former le paysage actuel⁴, et d’un resserrement géographique (stricte application des critères de l’objectif 1, réduction de la population couverte par les objectifs régionaux de 50% à 35 ou 40%) amorti par un dispositif dégressif pour les régions concernées.

C. La préparation budgétaire de l’élargissement

Toute la phase de négociation a été marquée par un flou assez large sur l’ampleur réel et l’échéance de l’élargissement aux PECO. La Commission tablait en 1997 sur l’adhésion en 2002 au mieux de six pays (Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovénie, Estonie, Chypre). Devant cette inconnue, l’enjeu majeur était de dégager des marges de manœuvre, dans les politiques agricoles et de cohésion, ainsi qu’au niveau de l’enveloppe globale du budget à quinze.

La Commission a également prévu un renforcement du dispositif d’aide de pré-adhésion (les derniers élargissements s’étant opérés pour des pays sans réel écart économique avec l’Union) : une augmentation de l’enveloppe allouée au programme PHARE (aide à la reprise de l’acquis communautaire), accompagnée de la mise en place d’un outil de modernisation en matière agricole (SAPARD) et un outil structurel (ISPA) pour financer les infrastructures. Le tout pour une dotation annuelle de 3,12 milliards d’euros.

Au total, l’effort budgétaire en direction des PECO était estimé à environ 70 milliards d’euros sur la période.

II. Deuxième étape : des négociations à l’adoption de l’Agenda 2000

La Commission a donc émis un ensemble de propositions relativement conservateur, tenant compte des susceptibilités diverses des Quinze, et laissant la place à un effort somme toute modéré en direction des futurs membres. La phase de négociation s’est achevé, pour le Conseil européen, à Berlin les 24 et 25 mars 1999, suivi par la signature du nouvel AII au Conseil Affaires Générales le 26 avril et au Parlement en session plénière le 6 mai. Les négociations ont au final entériné largement les propositions de la Commission, mais avec des révisions sur les sujets les plus sensibles.

A. Cadre financier

Le budget global de l’Union à Quinze est ainsi réduit à 0.97% du PNB en 2006 contre 1.10% en 1999. Compte tenu des dépenses de l’élargissement, une marge de 0.09 à 0.14% du PNB est préservée (par rapport au plafond de 1,27%), utilisable éventuellement pour un élargissement futur, même si politiquement, cette hypothèse tend à s’amenuiser.

Le système de ressources a été amendé à la marge : réduction de la ressource TVA (de 0.75% à 0.5%) dans la poursuite de l’objectif de concentrer le budget sur la ressource PNB ; ajustements mineurs du rabais britannique (calcul moins favorable, réduction de la part des plus gros contributeurs dans son financement).

B. Réforme de la PAC

L’ancien mécanisme qui plafonnait les dépenses agricoles était la « ligne directrice agricole » définie par le Conseil en 1994, dont l’évolution était de 74% du taux de croissance du PNB. Dans l’optique d’un contrôle plus strict, l’évolution du plafond a été établie en fonction des prévisions d’évolution effective de la dépense. Cette ligne directrice est maintenue néanmoins pour les aides agricoles de pré-adhésion.

L’objectif de maîtrise de la dépense agricole à Quinze au niveau de 1999 a été l’objet d’accords difficiles. La réforme a été atténuée sensiblement par rapport aux propositions de la Commission : moindre baisse des prix sur les grandes cultures et la viande bovine, ajournement de la réforme du secteur du lait jusqu’à la fin de la période. Les seuils d’aides (par exploitation) proposés par la Commission ont été rejetés,en défense des intérêts des plus gros exploitants.

C. Fonds structurels

Les principes posés par la Commission ont été retenus : simplification et resserrement du dispositif, maintien du niveau des aides par habitant dans les régions éligibles, dégressivité pour les régions devenues non éligibles. Mais les négociateurs ont introduit une large série de garanties pour tenir compte des spécificités de leurs régions : on dénombre 13 dispositions et garanties spécifiques, et la dégressivité des aides pour les régions non éligibles a été laissée à la discrétion des Etats (à condition qu’ils le fassent entre 2000 et 2005 et dans la limite d’une enveloppe globale par pays).

D. Dépenses Non Obligatoires

Les plafonds des rubriques 3, 4 et 5 (politiques internes, externes et administration) ont été établis sur la base des dépenses effectives des exercices précédents et non des plafonds de l’AII de 1993, réduisant drastiquement les marges de manœuvre dans ces domaines.

Le travail du Parlement (intervenant à la suite du Conseil européen de Berlin) a consisté à dégager des marges de manœuvre à la marge sur ces dépenses : relèvements mineurs des plafonds des rubriques 3 et 5 (politiques internes et administration), possibilité de relever le plafond des politiques externes en cas de besoin. Le vote -serré- du Parlement a pu être acquis uniquement grâce au compromis évoqué précédemment (cf. I-A).

Conclusion : Si les négociations de l’Agenda 2000 ont permis de répondre ad minima aux questions budgétaires soulevées par l’élargissement, elles ont marqué un coup d’arrêt considérable à la tendance longue d’approfondissement de l’Union, en :

- sacralisant le principe d’un budget communautaire très restrictif

- consacrant les égoïsmes nationaux à de multiples niveaux

- offrant un effort en direction des nouveaux adhérents pour le moins limité, qui ne sera par démenti par la suite (progressivité des aides PAC, limitation de la libre circulation des populations)

Les considérations nationales à court terme ont ainsi montrées les limites d’une construction d’une Union que l’art. I de son traité voulait « sans cesse plus étroite. »

Notes : 1 : Même si l’AII est notamment entériné par une décision du Conseil qui en prend acte dans les jours qui suivent

2 : Il s’agit du « Rapport sur la mise en œuvre de l’accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 […]. Propositions en vue de son renouvellement », 18/03/1998 et du document de travail « Projet d’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire […] », 29/04/1998

3 : TMA : Taux Maximal d’Augmentation : l’augmentation maximale dont peut décider le Parlement sur les Dépenses Non Obligatoires (DNO) ; il est défini comme la « moyenne, constatée deux ans auparavant, des taux de croissance du PNB et des budgets nationaux des Etats membres »

4 : Il existe donc un Objectif 1 pour les régions dont le PIB/hab est inférieur à 75% de la moyenne communautaire, un Objectif 2 pour les régions en difficulté structurelle (mutation industrielle, zones rurales en déclin…), un Objectif 3, pour toutes les régions sauf celles éligibles à l’Objectif 1, destiné à soutenir les politiques de gestion des ressources humaines. En outre, la Commission proposait une diminution du nombre des interventions communautaires (aujourd’hui quatre : Interreq III, Urban II, Leader+, Equal)

Bibliographie :

- J-P BACHE : « Agenda 2000, : les enjeux et les résultats de la négociation sur le cadre financier pour la période 200-2006 », in Revue du Marché Commun et de l’Union, n° 429 juin 1999

- J-L BOURLANGES, J. DELORS, J-L GUIGOU, J-L MINGASSON, P. MANGIN : « L’Europe peut-elle s’élargir sans s’affaiblir ? L’agenda 2000 », La Lettre des Européens, 1998

- « Grands textes de droit de l’Union européenne », Dalloz, 5^ème édition 1999

- Portail europa.eu.int ; sites de la Commssion, du Parlement et du Conseil

Accès direct aux textes (liens hypertexte)

Accord Interinstitutionnel du 6 mai 1999 (notamment Tableau des perspectives financières à Quinze)

L'agenda 2000 présenté par la Commission

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