Cours de science politique

Transforming Europe, Europeanization and domestic change

 

 

En écrivant les douze chapitres de Transforming Europe[1], Tanja Börzel, James Caporaso, Jeffrey Checkel, Lisa Conant, Maria Green Cowles, Adrienne Héritier, Joseph Jupille, Christoph Knill, Andrea Lenschow, Thomas Risse, Alberta Sbragia, et Volker Schneider, tous professeurs dans de grandes universités américaines et européennes, ont choisi de se concentrer sur le processus d’ « européanisation ». Ce processus, entendu comme étant l’émergence et le développement à l’échelle européenne de différentes structures de gouvernance, repose sur une articulation logique dite « circular flow » (cycle de relations causales). Les auteurs choisissent de s’intéresser uniquement à l’un des deux aspects de ce cycle, à ce qu’ils appellent la  « downward causation », soit à l’impact de l’ « européanisation » sur les différentes structures dites « domestic » (intérieures, nationales). Cette  « causation » s’articule en trois grandes étapes :

 

 

1. Européanisation

Mise en place à l’échelle européenne de politiques et institutions ayant pour objectif d’être adoptés à l’échelle locale des états membres de l’UE.  

 

2. «Goodness of fit»

Analyse/prévision du degré de possible adaptation de la structure domestique aux politiques et structures mises en place l’échelle européenne.

Dans certains cas = pas de problème car les politiques européennes sont en accord avec les structures pré-existantes au niveau national

 

Dans d’autres cas = problème car certaines politiques européennes peuvent être radicalement inadaptées aux structures nationales pré-existantes.

 

Selon les cas, est donc déterminé ce que les auteurs appellent « the degree of adaptational pressures », qui est en fait l’étendue des changements qui devront être opérés dans les structures  nationales afin de les adapter aux politiques et structures européennes.

 

Si ces « pressures » sont faibles, le besoin de changement au niveau national est également faible. Les régulations et politiques européennes pourront être simplement incorporées à la structure nationale sans grande modification.

 

Par contre, des « adaptational pressures » élevées impliquent que les institutions européennes apparaissent au niveau national comme étant une remise en cause de l’identité, des principes fondateurs et des structures essentielles de l’état. L’état national peut accepter de changer, mais il peut aussi refuser ce qui a abouti à, par exemple, l’ « opting-out » de la Grande-Bretagne sur la question de l’euro et sur le chapitre social de Maastricht.

 

3. Changement

 

Ces changements sont dépendants des stratégies mises en place par les « acteurs nationaux » (groupe de pressions, institutions…) afin de les faciliter ou de les empêcher. La façon dont un pays adapte ses structures à l’Europe dépend de ces acteurs, de ceux que les auteurs appellent des « mediating factors » (facteurs de médiation).

 

Ce livre est constitué de dix études de cas que l’on peut classer en deux groupes :

 

L’européanisation par la mise en place de politiques concernant des domaines précis :

                                  

a) L’égalité des salaires entre hommes et femmes

b) La libéralisation des transports routiers et ferroviaires

c) Les réformes sur les télécommunications

d) Les critères de Maastricht ou l’impératif de convergence des finances publiques

 

L’européanisation par la mise en place d’institutions qui nécessitent un alignement des institutions nationales :

           

a) CJCE face aux Cours de Justice nationales

b) Les politiques d’environnement ou l’exigence d’une adaptation administrative

c) La régionalisation

d) Les relations entre business et gouvernement (lobbying)

e) L’européanisation de la citoyenneté

f) L’européanisation de l’identité

 

Chaque étude de cas reprend le schéma logique du processus d’européanisation. 

 

Afin de bien comprendre la théorie des auteurs, il convient de reprendre la dynamique d’européanisation en analysant ses trois étapes consécutives tout en faisant référence aux cas étudiés.

 

I. Européanisation

 

La mise en place à l’échelle européenne de politiques et de structures institutionnelles lance ce que les auteurs appellent la dynamique de l’européanisation et, est en cela la première étape du processus. La création d’une structure supra-étatique européenne ne se fait pas indépendamment de tous changements au niveau national. Chaque politique décidée et chaque institution mise en place au niveau européen ont un impact sur le niveau national. Les auteurs en donnent quelques exemples.

 

1. La CJCE ou l’émergence d’une structure juridique européenne est l’un des exemples de l’européanisation. Lisa Conant démontre en effet dans son analyse[2] comment l’article 177 du Traité de Rome en instituant la jurisprudence de la CJCE stipule l’applicabilité directe et la primauté de la justice communautaire. Cet article engendre la participation des cours de justice nationales au système juridique européen tout en les obligeant à reconnaître la supériorité de la CJCE.

 

2. Autre manifestation du processus d’européanisation, le développement de politiques européennes prenant effet dans des domaines bien déterminés. Les auteurs des nombreuses études de cas sur l’égalité des sexes[3], les transports[4], les télécommunications[5] etc., démontrent bien que l’introduction des nouvelles politiques a induit les gouvernements nationaux à s’adapter à de nouvelles exigences. Dans le cas de la politique concernant l’égalité des salaires entre hommes et femmes, c’est l’article 119 du Traité de Rome[6] qui stipule que chaque état membre doit assurer et maintenir “le principe selon lequel les hommes et les femmes doivent recevoir le même salaire pour le même travail”. Pour ce qui est du domaine des transports, c’est la Politique Commune définie par le Traité de Rome qui impose la libéralisation. Quant aux orientations décidées à l’échelle européenne en matière de télécommunications, ce sont les programmes de type RACE et ESPRIT, lancé par la Commission en 1979 qui visent à développer une infrastructure paneuropéenne de télécommunication. Ainsi par moyens de traités ou de directives, les politiques européennes sont implantées. Elles se confrontent aux politiques nationales puisqu’elles sont censées primer sur ces dernières. Cette primauté s’établit naturellement quand la politique correspondante à l’échelon national est similaire. Elle est bien plus difficile dans le cas où la politique nationale est totalement antagoniste à celle implantée au niveau européen.

 

3. Le développement de ces politiques spécifiques à certains domaines a rendu nécessaire le transfert du pouvoir de décision qui désormais appartient davantage à l’échelon européen qu’aux gouvernements nationaux. Ce transfert est une autre forme d’européanisation et pèse beaucoup sur les structures institutionnelles nationales. Börzel dans son analyse du régionalisme coopératif souligne le fait que, outre l’importance du transfert de compétence du niveau national à l’échelon européen, il est important de considérer le transfert des compétences régionales à l’échelle européenne qui implique une profonde évolution des rôles des acteurs locaux.

 

4. L’européanisation consiste également en la construction de systèmes de significations et d’identification collective. Cette construction passe par la mise en place, notamment par le Traité de Maastricht de 1992, de nouveaux critères de citoyenneté, ainsi que par la constitution progressive d’une identité commune européenne.

 

Ainsi, par la mise en place d’institutions et de politiques qui s’imposent aux états, par les transferts de compétences nécessairement induits et par la définition progressive de nouvelles normes de citoyenneté et d’identifiants collectifs, l’européanisation de la structure supranationale influe inévitablement sur la structure nationale dite « domestic ». Le degré d’influence et l’importance des changements engendrés dépendent du « goodness of fit » des deux structures.

 

II. « Goodness of fit » et « Adaptational pressures »

 

Seconde étape dans la dynamique étudiée : l’appréciation du « goodness of fit » soit du potentiel d’adaptabilité de la politique européenne à la structure nationale pré-existante. Les auteurs utilisent de nombreux indicateurs afin d’évaluer ce potentiel. Nous les regroupons dans deux catégories selon la forme du processus initial d’européanisation, soit selon qu’il s’agisse d’une mise en place de politique ou bien d’institutions.

 

1. « Policy mismatch »

De nombreux cas identifient un « misfit » (une inadaptation) entre les politiques nouvellement implantées dans le cadre européen et les politiques en vigueur dans les pays membres. Caporaso et Jupille[7] montrent ainsi que les différences de salaire entre hommes et femmes sont des indicateurs d’adaptation ou non des législations européennes aux réalités nationales. Dans le cas de la France, les études prouvent qu’il y a très peu de différence entre les salaires, il y a donc un bon potentiel d’adaptabilité ; tandis qu’en Grande-Bretagne, il y a de grandes différences soit un plus grand risque de mauvaise adaptation de la législation européenne à la politique britannique existante.

 

Adrienne Héritier[8] et Volker Schneider[9] ont respectivement choisi l’inadaptabilité dans les secteurs des transports et télécommunications pour analyser les pressions capables de s’exercer, en Allemagne et en Italie par exemple. En Grande-Bretagne, la libéralisation promue à l’échelle européenne en matière de transport ne pose aucun problème puisqu’elle ne fait que s’ajouter à une politique de libéralisation mise en place depuis longtemps à l’échelle nationale par les dirigeants britanniques. En Italie, par contre, le marché étant par nature dirigé et réticent à toute libéralisation, les politiques nationales vont dans le sens inverse de cette libéralisation voulue à l’échelle européenne. D’où dans le cas italien un énorme « policy mismatch ».

 

Sbragia[10] en analysant les impacts des impératifs de convergence financière imposés par Maastricht souligne l’initiale inadaptabilité entre un pays comme l’Italie qui connaît un déficit s’élevant à 10,2% du PIB (1992) et les 3% exigé par l’UEM avant 1999.

 

Dans chacun de ces cas, l’européanisation par la mise en place de politiques destinées à s’imposer aux politiques nationales existantes souligne le fait que dans de nombreux pays, il y a un énorme « misfit » (inadaptation) qui pour être comblé nécessite une grande intervention.

 

Europeanization         =>       Policy Misfit   =>       adaptational pressures on Domestic Policies

 

2. « Structural mismatch »

D’autre part, certains auteurs démontrent que le « mismatch » ne concerne pas uniquement la relation entre les politiques européennes et les politiques nationales, et qu’il peut également, et surtout, exister dans la superposition des structures institutionnelles européennes et nationales. Christopher Knill et Andrea Lenschow[11] étudient ainsi la façon dont les administrations nationales parviennent à s’adapter ou non aux législations européennes notamment dans le cas de directives sur l’environnement. En comparant l’Angleterre et l’Allemagne, ils mettent en évidence le fait que l’Angleterre a mieux adapté ses structures administratives aux lois européennes car l’Angleterre a une tradition réformatrice bien plus grande que l’Allemagne, qui, elle, est freinée par le conservatisme de son appareil administratif.

 

Lisa Conant[12] examine également le degré d’adaptabilité entre l’UE et les institutions nationales. Selon elle, la différence qui existe entre la tradition juridique des pays et la structure juridique de l’UE est la source première des « adaptational pressures ». Elle part du principe que les intérêts sociétaux sont mieux défendus dans une structure politique qui disperse le pouvoir. A l’échelle européenne on assiste à une grande dispersion du pouvoir[13], donc les groupes d’influence y ont la possibilité d’être très présents ce qui leur permet de participer au système judiciaire européen. La France, avec son pouvoir politique fortement centralisé, contraste énormément avec la grande répartition du pouvoir européen. Cette différence structurelle crée un environnement peu favorable à la formation de groupes d’intérêts actifs, ce qui induit la faible participation française au droit communautaire. L’Allemagne, par contre, est beaucoup plus proche structurellement parlant de l’UE, le pouvoir politique étant divisé entre institutions centrales et institutions des Lander selon les principes du fédéralisme en vigueur. Les cours allemandes participent le plus activement dans dialogue judiciaire européen. Le grand nombre de recours à l’art. 177 devant la CJCE par la Cour de Justice allemande et le petit nombre de recours français attestent de cette différence d’adaptabilité et donc de participation.

 

Dans chacun de ces cas, l’européanisation par la mise en place d’institutions destinées à se superposer aux institutions nationales existantes souligne le fait que dans de nombreux pays, il y a un énorme « misfit » (inadaptation) qui pour être comblé nécessite une grande intervention.

 

Europeanization         => Structural misfit         =>      adaptational pressures on Domestic Structures

 

Le tableau n°1 résume les « fits » et « misfits » expérimentés par les pays qui font l’objet des différentes études de cas.

 

A l’analyse de ce tableau les auteurs arrivent à la conclusion que l’Union Européenne met en place des politiques et des structures institutionnelles qui ne sont pas isomorphes aux états membres. Ceci remet donc sérieusement en cause la théorie d’intégration appelée « liberal intergovernmentalism » défendue par Andrew Moravscik[14].

 

Une fois ces « fits » et « : l’analyse des impacts de ce processus sur les structures nationales. Cette analyse est misfits » identifiés, les auteurs en viennent à la troisième étape de la dynamique engendrée par le processus d’européanisation  d’autant plus intéressante qu’elle souligne le rôle des « mediating factors » dans l’activation de micro-dynamiques internes à chaque pays. 

 

III. Les résultats de l’adaptation et le rôle des « mediating factors »

 

Les impacts du processus d’européanisation sur les structures et politiques des états membres  sont extrêmement variés, comme le soulignent les études de cas. Il est impossible d’en venir à une conclusion unique. L’européanisation en imposant de nouvelles institutions et directives engendrent des pressions que les auteurs appellent « adaptational pressures » qui sont alimentées, défendues, promues par ce qu’ils appellent des « mediating factors » qui sont eux-mêmes engendrés et motivés par le processus d’européanisation. Ces facteurs sont de différents types et cautionnent ou luttent contre le processus. Ils ne sont pas toujours victorieux dans leur entreprise d’adaptation ou de blocage.

 

Beaucoup de pays ont été pendant longtemps très allergiques au changement. Ce fut le cas de la France qui a mis du temps à appliquer la Directive concernant l’égalité des traitements entre hommes et femmes (1976). Il en fut de même avec l’Allemagne qui a mis près de 10 ans avant de respecter la Directive sur l’eau potable, et qui résiste toujours à la loi EMAS (Environmental Management and Auditing System). L’Italie a connu des pressions dans quasiment tous les domaines de politiques européennes. Les transformations institutionnelles n’ont été possibles que dans les domaines des télécommunications et des finances publiques.

 

Le tableau n°2 présente une synthèse des évolutions des structures nationales en fonction des différents facteurs de médiation.

 

Si les auteurs avouent ne pas être en mesure de fournir un schéma global explicatif des changements et des résistances opérés dans la dernières phase de la dynamique, ils parviennent néanmoins à identifier quatre types de « mediating factors » qui y ont participé.

 

1. « Multiple veto points »

L’existence de plusieurs « points de veto » dans la structure institutionnelle d’un pays, en permettant à des acteurs de résister au changement, est en fait l’une des causes principales du manque d’adaptation institutionnelle. Trois des six cas de résistance aux pressions européanisantes – la libéralisation des transports routiers et ferroviaires italiens et la politique d’environnement en Allemagne – ont été mises à mal par les vetos de certains acteurs nationaux. L’Allemagne tout comme l’Italie possède une structure politique qui permet à une multitude d’acteurs sociaux et politiques de bloquer les réformes. En Allemagne, c’est la décentralisation qui permet cette intervention, tandis qu’en Italie c’est davantage le clientélisme. Cette possibilité de blocage peut être, cependant, surpassée comme l’ont prouvé les réformes des télécommunications et des finances publiques en Italie.

                                                                                                                          

2. Certaines institutions

La France se définit par son système centralisé. De nombreuses études de cas ont démontré que la résistance aux pressions européanisantes n’a pas pour uniques causes les vetos de certains acteurs mais aussi la structure centralisée de certains états. Comme Lisa Conant[15] le remarque, c’est précisément la concentration extrême du pouvoir français qui empêche certains acteurs d’avoir une influence et, dans le cas étudié par l’auteur, d’avoir accès au système juridique européen. La Grande-Bretagne par contre, est un système pluraliste qui permet aux intérêts sociaux d’être représentés. Un certain nombre d’institutions britanniques servent de médiateurs. Par exemple, le British Equal Opportunity Commission (EOC) a permis aux associations de défense des droits des femmes de faire appliquer la directive européenne sur l’égalité des salaires. En France, il y a absence d’institutions de la sorte, ce qui rend quasi-impossible l’évolution des structures existantes.

 

3. La tradition politique

Les traditions politiques sont aussi des éléments clés qui permettent de comprendre pourquoi dans certains états, il n’y a pas d’évolution. Les régions espagnoles et les länder allemands ont très peu utilisé les opportunités conférées par l’européanisation pour faire échec à la politique étatique. Cela parce qu’il y a, dans ces entités, toute une notion de « comportement approprié » à respecter dans les relations entre acteurs et institutions étatiques.

 

4. Les lobbies

Le processus d’européanisation n’a pas pour unique impact de faire pression sur les institutions, il suscite et renforce également les groupes d’intérêts locaux qui se chargent par la suite de se faire les relais de l’impact européen. Dans le cas de la libéralisation des transports, le processus d’européanisation a renforcé les groupes d’intérêts (type lobbies) français, allemand et italiens qui étaient favorables à la libéralisation et à la dérégulation. De même, les directives européennes sur l’égalité des salaires et des traitements entre hommes et femmes a donné une opportunité aux organisations féministes de Grande-Bretagne de persévérer dans leur lutte. L’européanisation est donc souvent au niveau domestique, une légitimation des causes défendues par certains acteurs nationaux.

 

Ainsi, on comprend bien la dynamique ternaire du processus d’européanisation qui en faisant pression pour l’adaptation des structures nationales aux politiques et système européens, aspire à créer une convergence des différentes structures étatiques des pays membres. En ce qui concerne la réalité de cette convergence, les résultats des études de cas menés dans cet ouvrage sont assez clairs et peuvent se résumer en  trois points :

 

- L’adaptation des institutions nationales, quant il a eu lieu, a donné lieu à un mouvement de convergence structurelle des différentes structures étatiques des pays membres

 

- ci n’implique pas  une homogénéisation soudaine des Cependant, il convient de relativiser la convergence remarquée. Celle structures ni le complet rejet des « styles » administratifs nationaux. La France n’a pas abandonné son identité nationale en participant à l’identité collective européenne. De même, les traditionnelles tensions qui existent entre les régions espagnoles et le gouvernement central n’ont pas disparu avec la mise en place du régionalisme coopératif. Les exemples sont divers et tendent tous à nuancer la réalité de la convergence.

 

- Enfin, dans le cas comparatif des deux processus d’européanisation (par mise en place de politiques et par mise en place d’institutions), il apparaît justifié d’affirmer que la convergence est plus probable et manifeste dans le cadre d’une européanisation par voie de politiques.

 

En conclusion, les auteurs soulignent le fait que leur ouvrage paru en 2001 n’est nécessairement que l’introduction à une réflexion dont seul le temps permettra l’approfondissement.

 

 

 

 

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