Le système local en France
Objectif du livre : exposer
un état problématique du système local français.
Albert Mabileau est
professeur à l’université de Bordeaux I et a fondé le CERVL (Centre d’Etude et
de Recherche sur la Vie Locale)de l’IEP et du CNRS.
Constat : Il n’y a pas en
France de gouvernement local.
En effet, en France, la République
est une et indivisible, le principe le plus important est celui de la
souveraineté nationale. Donc les autorités locales sont considérées comme
le prolongement dans l’ensemble du pays d’un système de gouvernement qui n’a
de réalité qu’au niveau de la Nation et de l’Etat (ex : préfet = représentant
de l’Etat dans son département en charge des intérêts nationaux).
L’organisation de l’espace local
est complexe car doit répondre à deux objectifs différents difficiles à
concilier :
- La reconnaissance des communautés
sociales formées au cours des siècles, c’est-à-dire respecter l’identité locale
de la population,
- Mais l’organisation locale doit
permettre aussi le contrôle politique du gouvernement et de l’Etat sur
l’ensemble du territoire.
Chap 1 : Le local et le National
Obj : quels
rapports entretiennent le niveau local et le niveau national en France ?
Un rapport
ambivalent à l’Etat
- La politique du pays est élaborée
et déterminée au niveau national et plus spécialement du gouvernement. Le niveau
local serait alors uniquement un instrument d’exécution de la politique
gouvernementale. C’est le schéma tel que le livre le centralisme jacobin. Cette
emprise du pouvoir central se justifie : l’Etat se réserve la maîtrise du champ
politique au nom de l’intérêt général.
- Cependant les relations
centre-périphérie s’inscrivent dans un modèle qualifié d’ « asymétrie
interdépendante », c’est-à-dire les autorités locales peuvent exercer une
pression importante sur le pouvoir central pour obtenir des objectifs précis.
Cependant l’intensité de cette pression et la capacité à obtenir la prise en
considération des intérêts locaux dépendent surtout des acteurs qui en sont les
promoteurs et de leur stratégie (importance du préfet, des groupes d’intérêt,…)
.
- Comment se fait la communication
entre les deux niveaux de gouvernement ?
Le cumul habituel des mandats
locaux et nationaux, qui est une spécificité entièrement française, est un outil
de communication très efficace dans le sens où il établit des relations étroites
entre responsables locaux et élites politiques nationales. En fait la prise de
conscience du compromis indispensable entre les impératifs nationaux et les
intérêts locaux s’opère au sein du même personnel politique.
Le
changement à l’ombre des réformes institutionnelles
Albert Mabileau
étudie dans cette partie les réformes fonctionnelles qui ont touchées les
structures locales depuis le XIX e siècle. En effet, les Français ont été dans
l’incapacité de réformer de manière structurelle le système local, on a en
général préféré les réformes fonctionnelles qui permettent au pouvoir central de
parvenir à ses fins en modifiant le processus de décision, en multipliant les
contrôles ou en procédant à des interventions financières. C’est ce que révèlent
pour lui les étapes successives de l’organisation du territoire qu’il étudie en
détail.
La
décentralisation à la mesure de l’autonomie locale
Le changement
survenu avec la loi du 2 mars 1982 sur « les droits et libertés des communes,
des départements et des régions » ne touche pas aux structures territoriales
mais attribue de nouveaux rôles aux élus locaux : le préfet perd les exécutifs
régional et départemental au profit des présidents de conseil régional et
général. Le problème est que la décentralisation n’établit nullement un
« pouvoir local » qui ferait contre-poids de manière efficace au pouvoir
central. Elle permet seulement la reconnaissance de l’émergence de pouvoirs
locaux, dont la multiplicité interdit leur érection en un pouvoir territorial
fort qui ferait équilibre à l’autorité de l’Etat. Ainsi il est clair que la
décentralisation a reconnu la légitimité du gouvernement local, mais son
autonomie est limitée. Si le champ d’action des collectivités locales s ‘est
élargi (planification, développement économique, aménagement rural,…), la
capacité décisionnelle des autorités locales n’a pas fait l’objet des même
mesures. Ainsi dans son acception juridique, la tutelle des autorités locales a
disparu puisque le préfet n’exerce plus de contrôle à priori sur les actions des
collectivités mais on lui a substitué en réalité un contrôle de légalité à
posteriori. De plus des contrôles plus masqués se sont mis en place avec
l’adoption de nouvelles procédures dans les relations entre les collectivités
locales et l’Etat, les contrats de plan Etat-région.
Chap 2 : Les institutions
Albert Mabileau
étudie dans ce chapitre l’organisation interne du système local et donc les
différents niveaux de pouvoir local et leurs relations.
Niveau
d’administration territoriale et différenciation des fonctions
La France est le
seul pays d’Europe occidental a disposé de quatre niveaux de pleine
administration, qui sont toutes uniformisées : uniformité horizontale (chaque
collectivité de même niveau est organisée de la même manière dans sa structure
et son fonctionnement ex : Paris est administré de la même manière qu’une
commune rurale !!) et uniformité verticale (système d’administration est
équivalent à tous les échelons territoriaux et comporte un exécutif et un organe
belligérant). Ces quatre niveaux sont : la commune, le département, la région et
l’Etat. On va donc étudier les différents niveaux de pouvoir local pour
apprécier leurs particularités.
La commune. L’identité locale et la distribution des
services
- L’identité locale se cristallise
autour de la commune (lieu où s’exprime la culture paroissiale), c’est la plus
ancienne des institutions locales ( mises en place en 1789 sur la base des
paroisses de l’ancien régime).
- Donc dispose d’un grand nombre de
ressources : la proximité des responsables politiques avec leurs administrés,
système de gestion très performant, la commune peut être considérée comme la
cellule de base de la démocratie, bref elle dispose d’une assise politique et
sociale importante, ce qui peut expliquer la pérennité des structures
municipales dans l’organisation territoriale.
- Cependant beaucoup de communes
ont perdu de leurs substances car incapables de fournir les services
élémentaires de la vie quotidienne à leurs habitants. La capacité d’action des
municipalités -et le niveau des services qu’elles proposent sont bien les
critères discriminants des variations du gouvernement municipal. On voit
apparaître une nouvelle division, malgré postulat d’uniformité entre les centres
urbains disposant d’une autonomie réelle d’administration et un arrière-pays
rural soumis à l’assistance de l’Etat. Donc classement des gouvernements
municipaux selon leur rapport à l’Etat et leur efficacité dans leur fonction de
prestation de biens et services.
Le département, médiateur des localités et dépositaire
de la solidarité locale
- Dispose d’une situation
privilégiée depuis la décentralisation de 1982, puisque c’est le président du
conseil général qui est maintenant son exécutif et plus le préfet, donc c’est la
fin de l’irresponsabilité des élus départementaux.
- Il a une situation importante
d’abord par son champ d’intervention qui en fait le médiateur de la société
locale. Nouvelles relations instaurées entre le conseil général et les
localités, il s’agit plus aujourd’hui d’une assistance, d’une tutelle apportée
par le département aux collectivités. Bien sur cette tendance est plus vraie
pour les communes rurales ou les villes moyennes que pour les grandes villes
autonomes.
- Le département a surtout un rôle
privilégié dans l’organisation de la solidarité locale, dans le sens où il
s’agit à la fois d’une assistance apportée par le département aux collectivités
de niveau inférieure et une procédure qui associe les demandes et les intérêts
de celles-ci. (ex : Création de services sociaux directement pour les
administrés ou collaboration avec les centres communaux d’Action sociale (CCAS).
La région,
l’aménagement du territoire et le développement économique et social
Elément relativement récent (1972)
pensé dans le cadre d’une modernisation du système local.
Elle a été créée au départ comme
relais des politiques gouvernementales d’aménagement du territoire, et de
planification (années 60), mais son évolution a été vers toujours plus
d’autonomie (devpt progressif de politiques régionales autonomes années 80) qui
font que la région est devenue aussi un instrument d’expression des demandes
locales. Elle a donc acquis un statut sociologique puis juridique d’institution
locale.
La région a profité de la
décentralisation qui a consacré son autonomie : « le rôle de la région est de
promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et
scientifique de la région », donc éventail très large dans ses possibilités
d’intervention aujourd’hui.
La région est LA structure
territoriale en devenir :
Ses interventions se sont accrues
et diversifiées (en particulier dans le domaine économique)
L’identité régionale commence à
s’affirmer
Le développement européen s’est
cristallisé sur la région, plus que sur les Etats nations (programme de
développement régional du FEDER- fonds européen de Développement économique
régional).
D’où de nouveaux problèmes qui se
posent sur la taille des régions et sur les ressources surtout de chacune
d’elle, si elles sont destinées à constituer des territoires relais pour la
construction européenne. Nv enjeu : l’ajustement démographique, économique,
territorial des structures locales
Les relations entre les gouvernements locaux
Le problème des relations entre
collectivités locales n’était pas déterminant avant 1982, parce que le préfet se
situait au centre du système et pouvait à tout instant arbitrer entre les élus
locaux. La décentralisation et la marginalisation du préfet placent en rapport
direct communes, départements et régions, devenus les composantes d’un
gouvernement local.
Le problème est d’autant plus
complexe en France que la loi d’application de la décentralisation de janvier
1983 proclame l’interdiction formelle de toute tutelle d’une collectivité sur
l’autre, les trois niveaux d’administration sont entièrement situés sur le même
plan, donc il y a la nécessité de définir des « relations
intergouvernementales », c’est-à-dire une certaine collaboration entre centres
de pouvoir qui ne peuvent s’ignorer. Cependant ces relations sont à tirer de
l’expérience et de la pratique car il n’existe aucune distinction précise dans
les textes.
Les lois de janvier et juillet 1983
se contentent d’instituer des « blocs de compétence » qui vont déterminer les
secteurs d’intervention des collectivités. Mais si l’attribution de compétences
spécifiques donne à chaque collectivité une légitimité supplémentaire dans
l’action dont elle est chargée, en réalité les responsables locaux disposent
d’une latitude de choix ouverte à toutes les initiatives.
L’attribution des compétences et les relations entre les
différentes collectivités va en fait beaucoup dépendre de leurs disponibilités
financières.
L’impératif d’une coopération entre institutions locales
est apparu dès l’après-guerre au niveau communal, face aux efforts à fournir
pour la reconstruction économique et sociale et face à l’éparpillement des
communes, la coopération intercommunale a donc été progressivement formalisée.
Il ne s’agit pas d’une réforme structurelle, mais plutôt d’une solution
pragmatique et souple.
Très préoccupante est la concurrence que la
décentralisation a finalement établie entre le département et la région. Mode de
relation qui s’établira entre les deux structures est d’une importance capitale
parce qu’hypothèque l’articulation entre le pouvoir central et le système local.
Chap 3 : Le pouvoir,
les notables en situation
Obj : qui détient le pouvoir local en France aujourd’hui ?
Quels sont le rôle et la légitimité des acteurs locaux en France ?
La notabilisation du système local
Dans acception traditionnelle, le notable se caractérise
par une double spécification : d’abord sa notoriété résultant de son
appartenance à des catégories socioprofessionnelles valorisées qui lui donnent
un statut remarqué au sein de la société locale et son réseau de relations
personnelles qui lui permettent de jouer un rôle de médiateur et d’intervention
auprès de l’administration. Cette interprétation du notable est un peu dépassée
aujourd’hui, parce que l’éventail des catégories sociales d’appartenance des
élus locaux s’est considérablement élargi. Cependant cela n’empêche pas les élus
d’acquérir ensuite par les fonctions qu’ils exercent le réseau de relation et le
statut social inhérent à la notabilité.
Mais quoi qu’il en soit, « la classe des notables » occupe
encore aujourd’hui la position centrale dans le système local qu’elle a ravie au
préfet. C’est un effet immédiat de la décentralisation d’avoir établi la
responsabilisation des élus. Il faut reconnaître la pérennité du système
notabiliaire en France. En effet, le pouvoir local est caractérisé par une très
forte personnalisation (beaucoup plus qu’au niveau national)( les électeurs
désignent d’abord une personnalité). En corollaire, le système notabiliaire
français assure une stabilité inhabituelle au système locale et donc une
remarquable continuité du pouvoir. Cela s’explique par certains processus
électoraux très importants au niveau local (la prime au sortant et l’hérédité
politique.
On peut parler de l’avènement d’une nouvelle classe
politique locale. Changement de génération (ex : 1989 15% de nouveaux maires
dans les villes de 20000 habitants), mais cela ne signifie pas que le profil des
notables ait changé, le processus de reproduction des élites politiques locales
se poursuit largement. Les seules altérations visibles concernent l’origine
socio-professionnelle des élus (retraités, ingénieurs, salariés du privé,
fonctionnaires).
Les rôles intermédiaires
Autour des notables, qui occupent position centrale, il
existe d’autres acteurs qui ont leurs ressources propres, qui répondent à des
enjeux particuliers. Trois grandes catégories d’acteurs se profilent : le
préfet, les experts, les acteurs périphériques du champ social.
Le statut du préfet a perdu sa position stratégique depuis
1982 et traverse une crise d’identité avec la décentralisation. Il exerce dans
son département les prérogatives régaliennes de l’Etat, en particulier maintien
de l’ordre public, mais est assure aussi la mise en œuvre sur le territoire des
politiques impulsées par l’Etat (ex : distribution subventions pour l’économie).
Il peut intervenir aussi en correction pour assurer la négociation et la
concertation entre toute les collectivités entre elles.
Les experts sont de plus en plus nombreux parmi le
personnel politique local ; mais ils correspondent à un autre système de
légitimité, dans le sens où ne disposent pas de la légitimité démocratique
incarnée par les élus, ni la légitimité de l’Etat incarné par le préfet, Il
s’agit plutôt d’une « légitimité managériale » où les élites locales sont
appréciées en fonction de leur capacité à promouvoir des actions et à produire
des biens et des services compétents.
Augmentation et diversification des acteurs qui se
mobilisent pour s’immiscer dans le système local : institutions para-communales,
entreprises, groupements professionnels.
Un modèle nouveau de régulation
La question est : existe-t-il un pouvoir local ou des
pouvoirs locaux ? En fait, l’existence d’un pouvoir local généralisé et
intégrateur résulte beaucoup plus pertinemment de la réunion d’éléments
spécifiques qui forment un ensemble organisé et coordonné traduisant l’émergence
d’un véritable « système de pouvoir » local.
Le modèle de « gouvernement local » est beaucoup plus
proche du gouvernement présidentiel que du gouvernement parlementaire : pas
d’équilibre des pouvoirs, prééminence de l’exécutif (renforcé par la
décentralisation. On peut parler, en France, d’un modèle mayoral de gouvernement
au niveau local, avec domination de l’exécutif, les assemblées locales ont
surtout un rôle de ratification des décisions prises par le maire ou le
président.
Le système local repose sur la polarisation des pouvoirs
locaux qui comporte deux mécanismes apparemment contradictoires mais en fait
complémentaires : la concentration du pouvoir et la dispersion des centres de
décisions.
La concentration du pouvoir : désormais, dans une
institutionnalisation de type présidentielle, les députés-maires des grandes
villes, les présidents de conseil général, … constituent les figures de proue du
pouvoir local (capacité d’action renforcée par la décentralisation, ont accès au
pouvoir central, se situent au carrefour de plusieurs réseaux, …). Il est rare
que le système soit monopolisé par un seul élu, même si l’un d’entre eux détient
une position prééminente par rapport à ses collègues. Le système est
ordinairement multipolaire, en raison de la fragmentation des lieux de pouvoir
et de leur autonomie respective.
La dispersion des centres de décision : C’est par
l’intermédiaire des réseaux de pouvoir que peuvent être incorporé dans le
système un ensemble de centres de décisions. S’il existait déjà autrefois une
dispersion du pouvoir local, depuis la décentralisation, c’est le pouvoir de
décision lui -même qui s’est dispersé, puisque ses détenteurs se sont
multipliés appuyés sur des centres institutionnels consacrés et légitimes.
Chap 4 : La société
locale
Obj : Les institutions locales sont le point de charnière
entre la société civile et la société politique. Ainsi il est important
d’étudier les relations qu ‘entretient le système politique locale avec sa
popoulation, c’est-à-dire l’intégration des citoyens et leur participation au
niveau local ?
A la recherche de la participation politique des
citoyens
La participation politique à l’échelle locale est
importante. Les Français ont toujours apporté un intérêt soutenu aux élections
locales et dans l’ensemble la participation aux élections locales s’est accrue
depuis la Ve République. Cela s’explique par le fait que plus de 2/3 des
Français estiment que ce sont les élus locaux qui jouent le rôle le plus utile
au détriment des parlementaires.
Les élections locales sont de plus devenues un enjeu
politique. La manifestation la plus visible en est l’engagement des partis dans
la bataille électorale. Les candidats « sans étiquette » ou d ‘ « Action
locale » qui restaient encore à la fin ds années 60 ont pratiquement disparu.
On peut parler d’une nationalisation des élections locales,
dans le sens où aujourd’hui les électeurs expriment dans les scrutins locaux
leur mécontentement à l’égard du gouvernement en place.
Contradiction entre faible taux de participation des
citoyens aux affaires locales et discours renouvelé sur « la démocratie de la
participation ». C’est que la tradition locale en France a toujours été celle de
la démocratie représentative, c-a-d de la démocratie sans le peuple, mais si il
y a eu un mouvement pour une démocratie locale s’est heurtée à l’indifférence de
la population. Pour eus les affaires locales constituent l’affaire des élus,
quitte à les sanctionner aux prochaines élections.
Aujourd’hui la médiation n’est plus assurée par les
notables, mais l’encadrement des citoyens est réalisé par deux structures : les
associations par le biais de la société civile et les partis locaux au contact
de la société politique.
L’intégration sociale des administrés
La décentralisation a renforcé la fonction d’intégration
sociale confiée au système local, puisque la loi de 1982 établit le principe
suivant lequel les collectivités locales assurent « la protection des intérêts
économiques et sociaux de leur population. La relation entre la soci été civile
et le système local en est donc renforcée.
Il existe trois types de politiques publiques au niveau
local :
La localisation des politiques nationales
L’encadrement des politiques territoriales
Les actions ou les politiques d’initiative locale
Problèmes croisés se posent aujourd’hui entre l’intégration
du pouvoir dans la société locale et l’intégration des administrés dans leur
environnement social.
En fait avec « la rhétorique décentralisatrice », il y a eu
une prolifération des actions publiques locales quantitativement et
qualitativement, donc le gouvernement local a pu sembler être de plus en plus
présent.
Parallèlement, l’expression des demandes sociales est
extrêmement diversifiée : va de la demande individuelle spontanée à de demandes
collectives sur un quartier ou un village entier organisées dans le cadre
d’association ou de partis politiques.