LA REFORME DES INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES ,UNE REPONSE AU DEFICIT DEMOCRATIQUE ?
Les institutions communautaires sont ,depuis le début de la construction
Européenne ,en perpétuelle reforme .
Ces remaniements permanents ont tenté ,à chaque étape ,de répondre à
différents problèmes ,dont celui de la légitimité démocratique .Les institutions
sont en effet souvent critiquées pour leurs opacité dans la décision et
leur éloignement des citoyens .Le manque d’information
,le cadre fermé des élaborations de traités ,la multiplication des
organes et des niveaux de décisions ont convergé pour brouiller les pistes
dans la perception des citoyens .
Il existe quatre institutions communautaires (on parle de triangle
institutionnel à quatre cotés !) :deux sont intergouvernementaux (le conseil des
ministres et le conseil Européen),deux sont sensés représenter l’intérêt
communautaire (la commission et le Parlement Européen ).Les commissaires
Européens sont investis du principe d’impartialité
technicienne et choisis selon leurs compétences .Ils ont le monopôles des
propositions .Tous ces organes collaborent selon un processus institutionnel
complexe où différentes logiques d’intérêts
s’affrontent .
Or la démocratie ,cest :
a)Un mode de désignation des gouvernements fondé sur le vote,le choix et le
consentement des citoyens
.
b)La
capacité des institutions à intégrer l’opposition
dans le processus décisionnel .
c)L’information des citoyens sur les actions
des institutions .
d)Le respect de l’Etat de
droit .
e)L’adéquation entre les attentes des citoyens
et les actions du pouvoir élu.
Il faut donc mettre en parallèle les institutions et les principes démocratiques
pour résoudre l’équation de leur manque de légitimité
.
Quelle est la teneur du déficit démocratique des institutions
Européennes ?(I)
Comment les récentes et futures réformes communautaires peuvent-elles redonner
un caractère démocratique à l’UE ?(II)
I)Union de démocraties , l’UE
fonctionne sur un mode de légitimité autre que démocratique .
A)L
’enchevètrement de légitimités
(diplomatique et politique)…
1)Les traités et leurs mise en place se font dans un cadre
restreind.
Ce sont les diplomates et les gouvernements qui ont défini les
institutions communautaires ,étant donné que les relations avec l’Europe
n’existaient que dans le cadre de la politique étrangère des Etats
.Chaque traité fut à chaque fois le résultat d’un
contexte, d’un rapport de force diplomatique et
politique .si les déclarations de principe ont mis en exèrgue la démocratie
dans les Etats de l’Union ,l’élaboration des traités
fut vidé de tout aspect démocratique ,et plutôt fondée sur la
technicité des problèmes,notemment économiques (puisque longtemps l’Europe ne fut qu’économique ).
Or ceux-ci sont traditionnellement laissés à la discretion des gouvernements
(conseil des ministres ,et conseil Européen )et de la commission Européenne ,et
ce dans une finalité d’expertise . Il
est intéressant de remarquer également que le TUE ne commence pas par les
représentant du peuple mais par l’énumération
des chefs d’Etats ,ce qui montre encore l’abscence
du peuple dans la définition des institutions.
2)Le dédoublement institutionnel brouille les pistes .
Historiquement le pouvoir d’impulsion et de
décision à altèrné entre l’intergouvernemental
et le communautaire :
De 1951 à1958 =)communautaire avec la Haute autorité ,organe quasi supranational
,
De 1958 à 1969 ,De Gaulle donne la priorité à l’intergouvernemental
et laisse une très faible marge de manœuvre à la commission (traité de l’Elysée
(1961), plan Fouché (1962),refus d’autoriser la
commission et le Parlement de disposer des fonds propres qui entraine la crise
de la chaise vide (1965)) ,
De 1969 à 1981 ,le communautaire se remet en marche (Serpent monétaire
(1971),SME (1979),élection du Parlement Européen(1979)…) ;
puis retour à l’intergouvernemental en 1981
(recentrage sur le couple Franco-Allemend ,crise des euromissiles et du chèque
Anglais réglés dans ce même cadre IG,etc…)
Institutionnellement ,l’Europe souffre du
même dédoublement fonctionnel.Il faut ainsi remarquer le rôle important
des Etats dans la décision finale et «l’implementation»
des directives.Il est significatif de remarquer que c’est
le préfet ,haute figure de l’Etat
jacobin ,qui est chargé de cette implementation .
Ce dédoublement entre institutions Européenne et Etats permet un rejet des
responsabilités des Etats ves Bruxelles ,et ce de manière malhonnète étant
donné que c’est bien le conseil des ministres
qui arrète les décisions.
Les citoyens ne s’y retrouvent donc que
difficilement.
B)…entraine que les institutions soient critiquées pour leurs opacité
dans la décision et leur éloignement des citoyens .
1)Une légitimité d’expertise .
Si l’on parle de déficit démocratique ,dans
l’Union Européenne ,c’est
parce que la technicité des problèmes semblent imposer une dissociation entre
ceux qui décident et ceux qui représentent. Ceux qui décident ,ce sont les
experts cooptés (la commission ,qui possède le monopole des propositons) .Ceux
qui représentent ,ce sont les politiques ,qui auront tendence ,dans le cas des
deux conseils ,à privilégier l’intérêt national
.
Dans tous les cas ,toutes les directives et tous les règlements n’entrent
en application que sur le fondement de la jurisprudence de la Cour de Justice
des Communautés Européennes ,sorte de Cour
de cassation et de conseil d’Etat en même temps .C’est donc encore dans un cadre
d’expertise technique(juridique et administrative )que se déroule l’implementation
des mesures Européennes.( cf Louis Favoreux :La Juridiciarisation du Pouvoir
Politique )
2)Un manque d’information pour
les citoyens .
L’opacité des décisions(du moins du
processus décisionnel) contredit le principe d’information
des citoyens.De récents sondages montrent une faible connaissance et du
système institutionnel et des mesures prises par celui-ci .Ce déficit d’informations
laisse la voie libre à la seule institution dotée d’une
ouverture vers les medias :le conseil Européen des chefs d’Etats.On
remarquera également un manque d’intérêt par
les médias pour les évolutions Européennes ,qui préferent se focaliser sur l’application
nationale des directives communautaires et les problèmes entre les institutions
et les Etats .On remarquera ,qu’à part l’entrée
de la Grande Bretagne et le traité de Maastricht ,il n’y
eut aucun réferendum (et d’ailleurs ces deux
réferendums ont connu une faible participation électorale ).
C)De plus le Parlement Européen patit d’un
déficit de légitimité juridique et démocratique .
1)Juridique .
Puisqu’il n’a
qu’un rôle consulatif ,même dans le cas
de la codécision qui lui a été accordé lors de l’acte
unique et élargi dans le traité de Maastricht.
Les seuls pouvoirs du Parlement,ce sont
a)les motions de censure, qui n’ont jamais été
utilisées ,étant donné le discrédit qu’elles
entraineraient sur les institutions communautaires dans leur ensemble (=)cf
commission Santer).
b)la mise en place de commissions d’enquète
c)la consultation…
2)Démocratique .
Etant donné le manque de participation électorale lors des élections
Européennes.
C’est bien la méconnaissance des problèmes ,du
fait du manque d’informations ,qui entraine l’abstentionnisme
massif des élections Européennes .
De plus le manque d’une bipolarité claire au sein
du Parlement et l’association de partis pro
Européens et souverainistes ,(voire de ces mêmes tendences dans les mêmes partis
du Parlement Européen ),est encore un vecteur d’incompréhension .
Ces trois problèmes ont pu accréditer la thèse illusoire de l’«eurocratie»
Bruxelloise ,souvent instrumentalisée dans le cadre national pour réaffirmer la
prépondérence des élites du pays .Cependant ,on ne peut nier que la
participation des citoyens de l’UE fut
quasiement inexistante .
II)Nice et la convention pour l’avenir
de l’Europe :des solutions de circonstances ?
A)Les réformes commmunautaires de Nice ont eu pour seul objectif d’intégrer
les pays de l’est aux institutions .
1)Quatre réformes principales ont été validées :
la repondération des commissaires nationaux ,la repondération des députés,l’élargissement
des domaines de la majorité qualifiée et la mise en place des coopérations
renforcées pour accroitre la convergence des administrations Européennes .
2)On voit que ces réformes institutionnelles ne touchent en rien l’accès
des citoyens à l’UE et que le pouvoir du
Parlement n’a pas été elargi .De plus on
remarquera que ce traité a encore été laissé à la discrétion de la légitimité
politique,diplomatique et médiatique des chef d’Etats
(puisque c’est bien en conseil des chefs d’Etats
,à huit-clos ,sans réferendum que les décisions ont été prises )et que les
citoyens ont été peu informés sur les avancées faites lors de ce traité .
Ce traité nous montre donc que ce n’est
pas de manière endogène (dans le seul cadre des institutions )que se fera une
démocratisation de l’UE .Ce n’est
pas dans le cadre restreind du conseil Européen que le déficit démocratique sera
renfloué .
B)la convention pour l’Avenir
de l’Europe :des espoirs de
démocratisation à la prise de conscience des résistances .
1)Cette convention semble aller vers la mise en place du principe
de subsidiarité .
Celui ci postule qu’il faut laisser aux
autorité les plus proches des citoyens(municipales ,régionales ,étatiques)la
capacité d’initiative et de décision ,sauf
si cela va à l’encontre du principe d’efficacité.Ex :politique
exterieure ,monétaire ,budgétaire ou là ,ce sont les institutions les plus
hautes qui doivent décider .
Le principe de subsidiarité serait ainsi un sceau de légitimité démocratique
.
2)Cependant de nombreux arguments nous pemettent de relativiser
cette démocratisation .
Tout d’abord
ce semblant d’association de la société civile
ne résiste pas à à un examen approffondi .La coonvention Européenne des
étudiants n’aura
cerstainement aucun impact .
Les personnes invitées aux groupes de travail officiels sont des experts (ex de
la gouvernance économique ) .
Les membres de la convention sont cooptés .
Les réformes institutionnelles concernent principalement la PESC et la JAI qui
sont bien sur des politiques concernant l’intergouvernemental
et restent bien éloignées des préoccupations de la majorité des citoyens .
A part LCP ,aucun médias ne relate les travaux de la convention.Quant à euronews
,très peu de gens y ont accès .
Le bilan ,en terme de démocratie restera donc certainement mitigé même si cette
convention permettra la remise à plat des institutions Européenne et une
affirmation au monde de l’unité constitutionnelle de l’Europe
.
De plus ,accroitre la légitimité démocratique de l’UE
constitue pour les Etats un risque de voir leur propre légitimité démocratique
concurencée par une autre entité .
C) Pour démocratiser la légitimité Européenne ,la réforme des
institutions ne peut remplacer l’information
et l’association concrète des citoyens
au processus décisionnel .
1)Les institutions Européennes en elles-même,par nature éloignées
des citoyens (géographiquement ,institutionnellement ,et en terme d’information
juridique ) ,ne seront pas le vecteur de démocratisation .
C’est bien plus par une prise de conscience
citoyenne de la nécessité de l’Europe pour
réguler la mondialisation que viendra sa démocratisation.c’est
par une meilleure information et par une action sociale de l’Europe
,fondé sur les attentes des citoyens que se fera l’intégration
des citoyens dans l’Europe .Il faut d’autre
part associer Parlements Européens et nationaux aux propositions de lois et à la
détermination du budget et de l’UE.
C’est donc plus par la base (de
manière exogène au pure système politique )et non par le sommet et par la seule
réforme des institutions que doit se faire la démocratisation .On dira que cette
réforme est une condition nécessaire mais pas suffisante pour démocratiser l’Union
Européenne .
2)Finalement le débat sur la légitimité démocratique ne fait que
suivre le débat sur la pertinence de la représentation à refléter réellement les
attentes des citoyens (cf B.Manin).Et si les citoyens ne votent pas ,c’est
parce qu’ils
se sentent pas représentés dans leurs problèmes concrets (faible adéquation
entre le discours politique et ces mêmes problèmes concrets).Il faut donc rendre
le vote obligatoire dans tous les Etats et habituel le réferendum (avec
information) =)cas suisse.
3)la multilevel governance :véritable avancée démocratique ou
simple discours pseudo-moderniste à visée legitimatrice ?
Définition :concept nouveau venant des USA(1990-91),définissant les nouveaux
rapports nécessaires entre les pouvoirs publics et la société civile.A chaque
niveau de décision,les autorités doivent ,selon les principes
démocratiques,associer une pluralité d’acteurs
(associations,citoyens ,lobbies ,opposition ,entreprises…) . La gouvernance
multiniveaux implique ainsi une redéfinition des rapports entre public et privé
.Elle permet de légitimer,un contournement des Etats dans la définition des
politique,en affirmant un surcroit démocratique .Ceux-ci ne seraient plus alors
que les appliquants des autorités fédérales .
Cette gouvernance apparaît ainsi plus démocratique ,puisqu’elle
paraît dans une certaine mesure réfèrer à la démocratie Athénienne (à ceci près
que les acteurs choisis pour la délibération doivent être compétents et
connaître le domaine de la délibération) .
Mais ne permet-elle pas au final à simplement légitimer les actions des
autorités ,dans un semblant de participation démocratique ,où tous les acteurs
associés n’ont qu’un rôle consultatif.A quand
la participation du citoyen anonyme à la délibération ,et à la décision ?
La réussite d’une polyarchie à multiniveaux est un
véritable défi.
En guise de conclusion :Un système Européen .
Une manière de démocratiser le régime Européen ,c’est
de le façonner à la manière des Etats-nations qui eux sont des démocraties
pluralistes .Il faudrait ainsi un gouvernement Européen ,choisit sur la
base du rapport de force parlementaire et qui serait responsable devant le
Parlement,dirigé par un président du conseil de L’Union
(ou un président Européen)chargé de la représentation permenente des intérêts de
l’Union(ce pourrait être un ancien président
national).
A l’heure actuelle ,ce gouvernement nait sur la
base d’une étroite synergie entre la
commission, le conseil (gouvernement dualiste)et les Parlements
(Européens et nationaux).L’application serait
laissé aux autorités subaltèrnes (Etats et régions )qui ,à chaque niveau de
décision associeraient autorité ,et société civile ,et multipleraient les
réferendums locaux pour définir les modalités d’application
dans le respect de la diversité des situations locales .
L’ouverture se situe donc là :la multilevel
governance,qui apparaît nouvelle sera-t-elle le vecteur de la démocratisation de
l’Union Européenne ?