Homogénéité et diversité des régimes parlementaires en Europe
Moins large que la notion de système mais plus ample que la
notion de constitution la notion de régime politique recouvre selon G Burdeau
« l’ensemble des règles ou pratiques selon lesquelles dans un pays donné les
hommes sont gouvernés». De longue tradition l’on s’efforce de classer les
régimes politiques par rapport aux conditions d’exercice des grandes fonctions
étatiques : oligarchie, démocratie, tyrannie pour Platon et monarchie,
aristocratie ou polities pour Aristote.
Le régime parlementaire est l’une des formes d’exercice de
la démocratie libérale en ce sens qu’il découle du principe de séparation des
pouvoirs. Il correspond à la première et la plus simple distinction dans
l’exercice des régimes politiques, celle entre régime parlementaire et régime
présidentiel. Le régime parlementaire est représenté en Europe par des pays
aussi divers que l’Espagne, la Grèce le Royaume uni, la Belgique et l’Italie. On
laissera de coté le cas particulier et complexe de la France qui, hormis les
périodes de cohabitation durant lesquelles il peut s’apparenter au régime
parlementaire, correspond à un régime semi-présidentiel selon les modalités
définies par Maurice Duverger. Le régime semi- présidentiel présentant un
exécutif bicéphale te un parlement révocable.
On entend comme définition du régime parlementaire la
responsabilité du gouvernement devant le parlement.
Quelles sont alors les origines du régime parlementaire en
Europe ? Comment cherchent-ils à limiter le pouvoir ? En quoi régime et système
interagissent-ils et permettent-ils de mieux comprendre la diversité des régimes
parlementaires européens ?
Les régimes parlementaires européens empruntent à une même
tradition, c’est-à-dire qu’ils ont une histoire commune et se fondent sur les
mêmes principes, mais leur application dans un ordre national prend des formes
très diverses.
I. LES REGIMES PARLEMENTAIRES d’EUROPE EMPRUNTENT A UNE
MEME TRADITION
A. L’instauration du régime parlementaire a été une réponse
aux excès du pouvoir absolu
1. Par-delà la diversité des histoires nationales,
l’instauration du régime parlementaire a cherché à limiter le pouvoir absolu
Une remise en cause de l’arbitraire du pouvoir royal
La mise en place du parlementarisme correspond à une
victoire sur l’absolutisme. L e régime parlementaire, écrivait René Capitant en
1933, correspond à une phase du grand conflit des temps modernes opposant le
monarque à l’assemblée. Dans ce grand conflit les pouvoirs du monarque n’ont
cessé de diminuer au profit de l’assemblée qui conquérait de nouvelles
prérogatives. Ainsi la Monarchie absolue s’est dégradée en Monarchie limitée par
la séparation des pouvoirs. A cet égard l’exemple Britannique est
significatif. La conquête normande ayant pour effet de liguer contre un pouvoir
royal la noblesse et la bourgeoisie locale le monarque dut accorder en 1215
« une grande charte » marquant son renoncement à toute forme d’absolutisme. La
montée du parlementarisme est consacrée en 1869 par le « bill of rights », le
roi perd le privilège de légiférer seul. Puis peu à peu le pouvoir ministériel
s’émancipa du pouvoir royal et dès le début du XIXe le chef du gouvernement
préféra se retirer de lui-même dès lors que les Communes refusaient de le
soutenir. Dans la même esprit de limiter le pouvoir l’installation du régime
parlementaire s’est faite en voulant éviter de commettre les erreurs du passé.
2. A l’issue de la II eme guerre mondiale les états
vaincus, l’Allemagne et l’ Italie, s’interrogent sur la nature du régime à
mettre en place. Il allait de soi que l’Allemagne de l’Ouest devait se donner un
régime démocratique
Ce fut le régime parlementaire. Il fallait aussi qu’aucun
organe exécutif ne puisse arguer de l’élection populaire pour se hisser
au-dessus des représentants du peuple voire au-dessus des lois. La volonté de
limiter et contrôler le pouvoir explique l’homogénéité du rôle assigné au chef
de l’état selon la fameuse expression : « il inaugure les chrysanthèmes »
B. Quelles sont les composantes communes du régimes
parlementaires et ses fondements ?
1. Pour ce qui concerne le chef de l’état, on note :
L’irresponsabilité du chef de l’état dont les prérogatives
sont assurées par le gouvernement au travers du contreseing
Le chef de l’état choisit le Président du conseil qui devra
être investi par les assemblées.
Il nomme les hauts fonctionnaires aux principaux emplois
publics, il est le commandant en chef des armées il promulgue les lois ratifie
les traités, exerce le droit de grâce.
En fait, il exerce surtout une fonction symbolique de
garant des institutions de la permanence et de l’unité de l’état.
2) Pour ce qui concerne le cabinet ministériel :
La responsabilité politique du gouvernement est la
condition impérative pour fonder le régime parlementaire. Elle est commune à
tout régime se définissant comme « parlementaire » et marque le contrôle de
l’exercice du pouvoir par la chambre détentrice de la souveraineté populaire.
Enfin la dissolution de la chambre par le chef de l’état ou
le premier ministre est fondamentale, elle favorise la transposition des
alliances électorales sur le plan parlementaire, elle contribue aussi à la
bipolarisation de la vie politique mais surtout à la confection de la majorité
par les électeurs.
En fin de compte les régimes parlementaires européens
convergent lorsque l’on analyse les motivations ayant conduit à son
instauration ou les fondements du régime, toutefois les détails du régime et son
fonctionnement laissent entrevoir de profondes divergences.
II. Le fonctionnement du régime parlementaire nous étonne
par sa diversité
A. le droit constitutionnel conditionne le fonctionnement
du régime parlementaire
1. Les régimes parlementaires se fondent sur des
constitutions don la singularité s’explique par le contexte de leur mise en
place.
Il existe une première distinction entre common law et
droit romain germanique. On peut rappeler que le royaume uni n’a pas de
constitution écrite, il se situe dans la tradition de la common law non écrite,
plus porté sur le contrat, qui se réfère simplement à quelques grands actes
votés par les communes. Les pays se référant au droit romain germanique quant à
eux sont plus portés sur la loi.
Les choix constitutionnels
permettent de distinguer deux régimes parlementaires :
Le régime parlementaire
dualiste définit la double responsabilité du Premier ministre devant le
parlement t le chef de l’état. Ce gouvernement fait la liaison entre le
gouvernement et l’assemblée, le chef de l’état est irresponsable mais non dénué
de pouvoirs.
Le régime parlementaire
moniste correspond à la forme classique du régime parlementaire, celle vers quoi
s’orientent les régimes dualistes lorsque le chef de l’état perd la réalité du
pouvoir au profit du chef du gouvernement. Par exemple la constitution suédoise
de 1975 est la plus moniste de toutes dans la mesure ou le chef de l’état
n’exerce qu’un rôle symbolique sans prétendre faire partie du pouvoir exécutif,
il revient au président du riksag de désigner le chef du gouvernement après
consultation des partis.
2. Le parlementarisme
rationalisé constitue la deuxième variante du régime parlementaire.
L’expression s’applique aux
régimes parlementaires issus de constitutions dont les auteurs ont cherché à
pallier les insuffisances du système de partis à l’aide de mécanismes
institutionnels. La plupart des systèmes politiques des pays d’Europe
continentale en témoignent sous plusieurs versions. Dans certains cas l’ effort
de rationalisation s’est appliqué au processus législatif, ainsi en Italie la
décentralisation du pouvoir d’élaboration et d’adoption des lois a prévu des
commissions parlementaires, les « leggire », tout comme les décrets-lis en
Espagne.
Dans d’autres cas il s’est
agi d’encadrer la mise en œuvre de la responsabilité du gouvernement comme le
fait l’article 67 de la loi fondamentale allemande.
Les histoires
constitutionnelles singularisent les régimes parlementaires européens tout comme
les pratiques politiques.
B. La multiplicité des
pratiques politiques façonne les régimes parlementaires européens.
1. Le jeu électoral et
partisan
Il découle bien sûr du mode
de scrutin choisi. En Angleterre, le scrutin uninominal majoritaire à un tour a
eu pour conséquence de scinder la représentation politique en deux principaux
partis. Ce mode de scrutin oblige les 2 grands rivaux à porter leurs efforts sur
la conquête de la clientèle électorale du centre. En Allemagne ou le scrutin
est techniquement proportionnel, mais politiquement majoritaire (chaque électeur
choisit un candidat et une liste de parti) une logique de négociation au sein
des coalitions s’impose. Partout, l’offre politique a cependant une forte
prétention à se réduire en réponse au désintéressement croissant des citoyens
pour le politique. La bipolarisation devient davantage la norme en vigueur comme
en atteste la création de l’UMP.
D’autre part, il est
notoire que de nos jours, le rôle des parlements nationaux a tendance à tomber
en décrépitude à cause des Actes européens. Dans le cadre normatif de l’Union
européenne, l’homogénéisation se réalise plus par le droit que par le politique.
Le député qui voit son pouvoir d’initiative diminué en est réduit à « faire du
terrain » dans sa circonscription.
2. Le jeu parlementaire
Il dépend lui aussi des
règles constatées. En Angleterre, la discipline qui régit chaque parti réduit à
peu de choses l’action des parlementaires. Le cabinet fait passer dans les faits
le projet électoral qui lui a permis de prendre le pouvoir et l’opposition
saisit chaque occasion pour dénoncer l’action gouvernementale. Mais à
l’intérieur de chaque organisation partisane la vie politique subsiste, la
compétition se déroule entre représentation des différentes tendances ou des
multiples groupes organisés.
Après la seconde guerre
mondiale, une tendance lourde des régimes parlementaires européens est la
diminution du pouvoir législatif au profit de l’Exécutif qui assoit sa
puissance renforcée sur la nouvelle personnalisation du pouvoir. Elle apparaît
plus ou moins marquée selon les pays. Ainsi, en Grande-Bretagne, Churchill
contribue à « présidentialiser » la fonction de premier ministre, de même en
Allemagne , le rôle prépondérant du Chancelier est établi dans la formule « An
den Kanzler kommt es an »( tout repose sur le Chancelier). Dans certains cas,
Le Parlement est devenu « une chambre d’enregistrement » tant l’autonomie
législative s’est réduite.
Conclusion
Si les régimes
parlementaires d’Europe ont des origines et des fondements communs, leur mise en
œuvre fait apparaître de profondes divergences. Il convient de reporter le débat
sur l’attribution du pouvoir et le fait majoritaire puisque la distinction entre
régime parlementaire et régime présidentiel n’est pas assez pertinente pour
rendre compte de la diversité des situations concrètes.