L’évolution des formes de l’organisation de l’Etat en Europe : Convergence ou diversification des modèles ?
Bien qu’ayant des spécificités communes
,(notamment la structure d ‘Etat de droit ) ,les Etats européens n’en ont pas
moins des formes d’organisation entre le centre et la périphérie assez
différents .On peut en effet dénombrer deux grands modèles de forme de
l’organisation de l’Etat actuellement en Europe. Mais malgré cette apparente
diversité , les Etats européens connaissent des mutations similaires dans
l’agencement de cette relation centre périphérie,qui tend à leur relative
convergence.
I. Le tableau actuel des formes de
l’organisation de l’Etat :Deux grandes formes
1. L’Etat unitaire
« L’état unitaire est celui
qui sur son territoire et pour la population qui y vit ne comporte qu’une seule
organisation politique et juridique –un seul appareil d’état –dotée ,et elle
seule de la plénitude de sa souveraineté-indépendance ,ainsi qu’il vient d’en
être indiqué ».
Cela implique que cette organisation politique
et juridique dispose exclusivement de la totalité des compétences étatiques.
Aucun partage n’est dés lors possible. Il n’existe à aucun autre niveau, une
autre organisation similaire qui puisse entrer en contradiction avec elle, sur
le même territoire et pour la même population. Ceci entraîne une liberté totale
des gouvernants de l’état unitaire de déterminer et de conduire la politique de
cet état ; Sans restrictions, puisqu’il n’y a pas d’organisation, ni à un niveau
supérieur-pouvant jouer un rôle tutélaire-, ni à un niveau inférieur d’un ou de
plusieurs états assumant des compétences sur lesquelles ils ne pourraient
empiéter .En outre, ce sont les gouvernants qui sont en contact avec :
-Les états étrangers et la société internationale
-Les citoyens et les différentes régions
Les états unitaires ont connu
et connaissent encore des structures fortement centralisées expliquées souvent
par des raisons historiques .En effet la constitution de ces états a souvent été
longue et progressive .Elle s’est souvent faite en agrégeant à un noyau central
des provinces périphériques arrachées à l’étranger ou récupérées sur lui, à la
suite de guerres ou de traités (le cas français :Bretagne (1532),Savoie et
Nice(1860)).Mais partout, l’Etat devait à la fois se concilier ses nouveaux
nationaux et faire fortement sentir son emprise pour dissuader toute opposition
et prévenir au profit de l’unité nationale ,les effets d’une force centrifuge.
D’ou un pouvoir central fort de telle manière que le gouvernement puisse
promouvoir une seule et même politique pour l’ensemble du territoire et qu’il
puisse en contrôler l’application par ses agents régionaux et locaux .Le pouvoir
est donc dit centralisé si le gouvernement en dispose pleinement, il est dit
concentré si les agents locaux n’ont qu’à exécuter les directives sans
délégation d’une marge importante de libre décision. Cependant, dans un souci
d’efficacité, la déconcentration du pouvoir (d’ordre administratif, transfert de
compétences à des autorités subordonnées ,spécialisées et locales qui font
partie de la même hiérarchie que l’autorité supérieure qui déconcentre ses
activités) est rendue nécessaire ,car la concentration implique une
administration rendue tentaculaire et inévitablement coupée des réalités locales
et régionales .
L’Etat unitaire correspond en Europe au cas
français traditionnellement attaché au principe d’unité du pouvoir ,et
cela depuis la France capétienne ,et au cas britannique .
2. L’Etat fédéral
L e fédéralisme se fait par deux voies :
Par association d’états
unitaires ,qui constituent le plus souvent dans un premier stade une
confédération d’états et passent ensuite au système fédéral (la suisse es
1848)Ce mode de passage convient lorsqu’il s’agit de rapprocher des populations
déjà liées par des origines communes ou dominantes ,ou par une longue habitude
de la vie en commun(telles les population helvétiques ).il convient aussi
lorsque les états qui veulent se lier sont inégaux quant à leur territoire et à
leur population.
Le fédéralisme peut aussi naître par
dissociation d’un état unitaire qui accepte de transformer radicalement ses
structures ,d’accorder aux collectivités qui le composent le caractère étatique
en ne conservant que des compétences de superposition (union soviétique en 1924
et Tchécoslovaquie de 1969 à 1992).
Une fédération repose sur une constitution qui intègre des communautés séparées
dans un même ensemble juridique, et définit les principes de leur
*Intégration et équilibre :Tout système fédéral implique la nécessité
d’équilibrer et de concilier entre deux principes naturellement antagonistes .Le
principe d’autonomie des états fédérés ,et le principe de l’association de ces
memes états à un ensemble qui se superpose à eux .Cela nécessite une certaine
intégration des états membres avec le respect de leur pérennité ,de leur
personnalité ,de leur originalité et de leurs acquis historiques.
*La répartition des compétences entre l’état fédéral et les états fédérés
:(ce problème est normalement résolu par la constitution fédérale ).La
répartition des compétences ainsi opérée par la constitution fédérale est
fondamentale car –sous réserve des secteurs de compétences concurrentes-elle
délimite des sphères d’activité ou la Fédération et les Etats fédérés vont
pouvoir agir librement et ,au moins en théorie ,sans empiètement les uns sur les
autres.
*La participation des Etats fédérés au pouvoir fédéral : Elle est
dominée par une double nécessité, d’une part ,celle de maintenir une certaine
parité entre les collectivités fédérées ,quelles que soient les différences
entre elles ,d’autre part surtout celle de leur accorder des possibilités
d’intervention de l’intérieur à l’égard des rouages essentiels du pouvoir
politique fédéral(législatif et exécutif),ainsi que de contrôle à l’égard du
pacte fédéral .Cette participation se fait en général dans le cadre du
bicaméralisme fédéral ou la deuxième chambre représente d’une manière plus ou
moins égalitaire les états fédérés.
Il est à noter la différence entre fédération et confédération .Elle découle
principalement du statut juridique des Etats membres .Dans le cadre d’une
confédération ,ce sont des Etats souverains au regard du droit international
.Dans une fédération ,seul l’Etat fédéral bénéficie de ce droit
-Les pays fédéraux :Allemagne ,Autriche ,Belgique et Suisse
Mas la Belgique montre bien qu’il n’y a pas de cloison étanches entre les
diverses formes étatiques, et montre un bon exemple de passage réussi d’un état
unitaire au fédéralisme.
La population belge se partage en plusieurs groupes ethniques principalement
flamand et wallon .le passage au fédéralisme s’est fait de 1970 à 1993 en
plusieurs étapes :
-la reconnaissance de trois régions administratives (wallone ,flamande
,bruxelloise)
-la reconnaissance de trois communautés linguistiques (francophone, flamande et
germanophone)
-Répartition des compétences en matière régionales(liées au sol) et matières
personalisables (liées à la personne)
c’est une sorte de glissement continu qui a conduit de la décentralisation au
fédéralisme .
Toutefois si on ne peut parler de « fédéralisation « des états européens on peut
dire qu’ils connaissent un transfert de compétences à un niveau sub-étatique
.Les phénomènes de décentralisation et de régionalisme en témoignent.
II. Le transfert de compétences territoriales
1. La décentralisation
Nous nous concentrons plutôt sur le cas de la
grande Bretagne et du Portugal .Le cas de la France correspondant à un cas
classique de décentralisation.
La grande Bretagne présente un caractère singulier et paradoxal. Selon la
tradition juridique le royaume uni qui comprend des nations autrefois
indépendantes (Angleterre écosse pays de galles Irlande)n’est pas considéré
comme un Etat multinational et au vu des critères formels il serait même un Etat
unitaire.et c’est la reine et son parlement qui détient la souveraineté,
l’exercice exclusif du pouvoir législatif et à défaut d’une constitution rigide,
du pouvoir constituant lui permettant d’unir et de différencier, de centraliser
ou de décentraliser les relations entreWestminster et les quatre
nations.cependant, à la différence de la France l’Etat n’est pas l’expression
d’une identité nationale unitaire.les unions du pays de Galles en1536 ,de
l’écosse en 1707 de l’Irlande en 1800 ne se sont pas traduites par une fusion
dans un ensemble uniforme .En effet ces «nations » disposent d’éléments
d’autonomie et de participation relevant d’une conception pragmatique des
relations politiques .Ils demeurent cependant tributaires de la souveraineté de
la loi britannique .Certains historiens « révisionnistes » estiment qu’en fait
la grande bretagne est un état multinational composé de Quatre identités
séparées avec des formes particulières d’autonomie et de participation .les
réformes entreprises par le gouvernement de Tony Blair ,dés sa nomination vont
dans ce sens.
La première concerne l’Ecosse avec le rétablissement du parlement écossais qui
élira en son sein un gouvernement .Un transfert de compétences législatives sera
opéré sauf pour les matières ou londres conserve sa souveraineté(monnaie ,impôt
,défense ,relations extérieures). La question d’Ulster a posé plus de problèmes
et a été réglée par les accords de Stormont le 10 avril 1998 .le lien avec la
grande bretagne est maintenu ,mais un conseil commun avec l’Irlande doit
permettre aux deux gouvernements de discuter de problèmes communs.
Le Portugal est un cas plus original. Le titre VII de la
constitution de 1976 conçu pour répondre aux « immémoriales aspirations
autonomistes des populations insulaires »,concerne le régime politique et
administratif des Açores et de Madère .Il précise également l’étendue des
compétences ,l’organisation de l’autonomie insulaire ainsi que la coopération
avec les « organes de souveraineté ».
L ‘originalité du pays réside dans le caractère inachevé d’une régionalisation
proche en Théorie des exemples autonomistes de l’Italie et de l’Espagne
2. L’Etat régional (Etat
autonomique)
L’Etat régional peut être
défini comme une forme hybride entre les deux formes citées précédemment
,(L’Etat unitaire et l’Etat fédéral) ,il a également la particularité d’être
relativement récent relativement aux deux autres.
L’Etat régional est attaché aux principes d’unité mais avec la reconnaissance
des régions (particularismes linguistique ,ethnique ou économique) .Il se
distingue également par l’octroi
D’une grande liberté d’initiative pour l’établissement des compétences des
autorités autonomes .
Pour prendre l’exemple italien les régions en
Italie se divisent en régions à statut spécial (au nombre de 5: Sicile
,Sardaigne ,Frioul Vénétie –julienne, Trentin haut Adige, val d’Aoste .
Elles ont un statut approuvé par l’assemblée constituante et ayant valeur de loi
constituante .Il varie d’une région à l’autre et se caractérise par une large
autonome législative :
-Exclusive dans les matières énumérées par le statut :En Sicile par
exemple :Agriculture ,forets ,industrie ,commerce, urbanisme, travaux publics
non nationaux, les mines ,eau ,pêche et chasse, le tourisme, le patrimoine, le
statut des collectivités locales et des établissements régionaux ,le statut des
employés et fonctionnaires régionaux ,l’enseignement primaire ,les musées …
-Concurrente
de l’ état dans d’autres matières également énumérées par les statuts
-D’application
pour les matières ou il s’agit d’adapter régionalement les normes étatiques .
Les régions à statut spécial ont donc une autorité législative et une autorité
financière. Les régions à statut ordinaire ont une autonomie législative
plus limitée pour ne pas être en contradiction avec l’intérêt national .Ainsi
,les organes de ces régions sont calqués sur ceux de l’Etat
Le modèle espagnol est différent puisqu’il
introduit le statut d’autonomie .Ce statut peut être jugé comme une norme
étatique et fournit également à ces communautés autonomes un micro modèle
d’institutions comparables à celles de l’Etat ,tant du point de vue de leur
organisation que de leurs rapports établis sur le modèle parlementaire .La
différence réside en ce que la répartition des compétences ne répond pas aux
critères de « décentralisation politique »dans leur version fédérale ou
régionale ,qui utilise le système de l’énumération au profit de l’ Etat ou des
entités territoriales ,les autres compétences étant utilisées par l’entité qui
n’en bénéficie pas .La constitution espagnole est plus souple et laisse une
grande liberté d’initiative pour l’établissement des compétences des communautés
autonomes.
III. L’évolution
actuelle :Vers une convergence des modèles ?
1. Le
régionalisme et le fédéralisme
« Le XXIème siècle sera celui
des réseaux et les régions européennes n’échapperont pas à cette révolution »
prédit Nicolas Schmitt. En dépit des obstacles historico-politiques et d’une
inadéquation des normes ,les 67 régions d’Autriche d’Allemagne d’Italie et de
France ont toutes déjà établi un grand nombre de partenariats aux quatre coins
de l’Europe et même au delà .Selon cet auteur ,il convient de changer
radicalement la manière de concevoir les relations extérieures des régions ,dans
la perspective d’une Europe fédérale à plusieurs niveaux .La thèse propose une
nouvelle forme constitutionnelle qui tient compte de ce phénomène en émergence
,baptisé régionalisme coopératif.
En effet ,au cours de ces
dernières années ,l’Europe a connu un phénomène important de développement de la
régionalisation et du régionalisme .En témoignent la création d’institutions
telles que l’Assemblée des Régions Européennes (ARE) qui contribue à
« l’organisation démocratique du continent ,à la défense des intérêts des
Régions ,au tissage de liens interrégionaux et en définitive à la création
d’une communauté paisible et stable . »
Le mouvement régionaliste en
Europe trouve son expression dans divers modèles d’organisation politique et
territoriale .Ceux-ci évoluent au fil du temps ,en fonction des intérêts de
chaque état et des région qui le composent .Cette hétérogénéité des modèles
reflète la grande richesse de l’Europe dont l’unité repose sur le respect de la
diversité et de la pluralité ,dans le cadre général de l’évolution vers une plus
grande responsabilité des régions dans la politique des états.
La logique de l’intégration
européenne est un gage d’efficacité au niveau international mais nécessite un
renforcement du rôle des communautés sub-étatiques ,parfois mieux placées pour
résoudre certains problèmes. Donc si comme nous l’avons vu ,L’Etat unitaire
se décentralise (on parle de régionalisme administratif),mais il est
également à noter que L’Etat fédéral se centralise, par le biais du
fédéralisme :
Le fédéralisme coopératif
Ce terme est utilisé pour caractériser l’évolution du fédéralisme contemporain
et a été élaboré dans le contexte du New Deal américain .Il représente la
recherche et la mise en œuvre d’une coopération intergouvernementale pour
atteindre des buts communs dépassant les possibilités d’intervention d’un seul
ordre.
- la coopération horizontale :Elle se fait à l’échelon fédéré et passe par une
harmonisation des institutions et par la lutte contre une ingérence fédérale .
En Suisse la coopération inter cantonale est ancienne et se concrétise par la
tenue de conférences des chefs de départements administratifs (instruction
publique ,affaire sanitaire justice et police etc…)souvent permanentes et qui
préparent des décisions communes ou qui permettent d’échanger des points de vue
avant une consultation fédérale. L’importance de cette coopération a abouti à la
création en 1967 d’un centre de documentation et de réflexion pour
« promouvoir l’étude de la solution des problèmes qu’affrontent les cantons ».La
révision de la constitution en 1999 prévoit dans son article 48 la possibilité
pour les cantons de conclure des conventions entre eux ,de créer des organismes
et des institutions communes.
L’Allemagne connaît aussi diverses conventions entres les länders (plus de 500)
aussi bien pour le financement d’institutions d’usage commun que pour la
création d’organismes publics. C’est en matière d’enseignement ,de recherche de
culture ou la souveraineté des länder est la mieux affermie ,que les conventions
sont les plus importantes.
Cette coopération n’est pas anti-constitutionnelle et ne remet pas en cause
l’équilibre fédéral ,au contraire elle peut être vecteur d’une efficacité
accrue. Il n’en va pas de même pour la coopération verticale : la coopération
fédérale fédérée
cette notion pose problème aux juristes et aux politistes ,car bien que
respectant les procédures légales et ,ne remettant pas en cause les principes
fédéraux sur un plan formel ,elle n’en est pas moins ,selon certains, la
négation même du fédéralisme ,elle représente « l’autonomie dans la séparation »
Cette coopération se matérialise par l’apparition de compétences mixtes ,comme
l’exemple allemand Bund et Lander . « Lorsqu’il n’exécute pas ses lois ,le Bund
tient autant à la qualité qu'à l ‘uniformité de cette application .Le souci de
l’uniformité est à l’origine de la concertation portant sur l’exécution des lois
»
On voit bien que la logique de la coopération verticale vise à faire profiter
chaque partie des avantages de l’autre, mais elle tend à brouiller la frontière
entre état fédéral et état unitaire.
2. Convergence ou
uniformisation ?
Si une convergence entre les formes
d’organisation des états en Europe est notée ,elle ne va pas cependant dans le
sens d’une uniformisation ,et ceci pour plusieurs raisons .
L’attachement traditionnel à certaines formes d’organisation peut être une des
raisons probables pour cela. L’exemple de la France est probant à cet
égard ;L’ « allergie » de la France au fédéralisme trouve son origine dans la
centralisation historique de ce pays .Quant à la décentralisation ,et au projet
Raffarin qui vise à l’inscrire sans la constitution française , ils trouvent de
nombreux détracteurs.
On relève également des différences qui
empêchent l’homogénéité entre les « modèles » .
Au sein Etats fédéraux, par exemple ,des
différence sont notées entre les pays en ce qui concerne la répartition des
compétences. En effet ,les Lander allemands semblent disposer d’une plus grande
capacité de légiférer par rapport aux Lander autrichiens Des différences sont
également à noter en ce qui concerne l’autonomie des Lander .Toujours en
comparant l’Allemagne et l’Autriche ,on s’aperçoit que la relation hiérarchique
entre le Land et le Bund quant au contrôle de l’application des lois fédérales
semble plus présente en Autriche qu’en Allemagne .En Autriche les lois des
Lander sont soumises au gouvernement fédéral qui peut opposer son veto.
Une diversité est également notée en ce qui concerne la part des
dépenses locales dans l’ensemble des dépenses publiques .Celle ci varie de 15%
en Irlande à 70% au Portugal. Certains états se caractérisent par leur fort
interventionnisme local ,comme l’Allemagne( 57% dont 31% pour les Lander)
,l’Espagne (40% dont 25% pour les communautés autonomes) le Danemark (44,8%). A
l’inverse la France (20%) l’Italie (19,5%)et le Royaume Uni (27%).
La diversité des mouvements indépendantistes et des réponses
qu’essaient d’y apporter les Etats européens va également dans le sens d’une
difficile homogénéité entre les états quels que soient leurs modèles .Si
certains y répondent par une régionalisation ou une autonomisation (les pays de
l’Europe du sud ),il est évident que cela pose des problèmes à d’autres pays
ayant une forme d’organisation de l’Etat plus ancienne ,faisant presque partie
de leur spécificité culturelle .Le cas corse en France est éclairant à cet
égard.
Si les différents modèles d’organisation de
l’Etat ne convergent pas vraiment vers un modèle unique ,on peut cependant noter
que les différences entre ces pays s’émoussent et les font se rapprocher vers un
modèle intermédiaire se situant entre état unitaire et état fédéral avec la
variante de l’état régional. Mais on ne peut pas réellement parler de
convergence vers un modèle unitaire ou un modèle fédéral. Si l’intégration
européenne peut expliquer en partie cette évolution par son caractère commun
entre les pays concernés et par le fait que l’institutionnalisation des
pratiques politiques au niveau européen modifiant ainsi les manières de voir et
de faire ,elle ne suffit pas à expliquer cette convergence .Il est possible de
noter que non seulement les formes historiques ont évolué ,mais en outre ,de
plus en plus d’acteurs sont concernés par « la production politique »,ce qui
crée une évolution de l’offre politique et de la demande politique dans ces pays
.Enfin, de manière commune dans ces pays, le centre se rendant comptant d’un
fonctionnement institutionnel défaillant ou du moins imparfait, choisit de
« redynamiser » .On sort de la logique sectorielle pour entrer dans une logique
de territorialisation par un processus dit de « modernisation autoritaire »
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