Les contrats de plan Etat-région

 

Les contrats de plan etat region sont une expression administrative juridique et financiere de la volonté des autorités publiques de maitriser à  moyen terme le développement .Or si le contrat de plan etat region se projette dans le moyen terme il est également de par sa dimension purement comptable de moyen envergure puisqu’ il représente sur une fiche d’ imposition annuelle environ 100 E ;peu de chose pourrait -on dire…pourtant ce peu de chose est, dans la perspective d’ une étude de la nature du pouvoir politique d’ une importance cruciale :De par sa forme contractuelle le  contrat de plan Etat region introduit une modalité nouvelle dans l’ exercice du pouvoir politique.En effet le Contrat de plan Etat region rompt avec l’ unilatéralisme etatique et etablit un rapport nouveau entre les échelons du pouvoir politique :le rapport d’ égalité. Est-ce à dire  à dire que le CTER est le cheval de troie d’ un pouvoir non plus exclusivement pyramidale et hierarchique mais davantage fondé sur une stratégie individuelle d’ acteur fédérés en réseau ?pour répondre à cette question il faut d’ abord examiner les points forts des Contrats de plan Etat region dans cette perspective pour les confronter limites de cette démarche contractuelle.

 

 

I. UNE APPROCHE NOVATRICE DE L EXERCICE DU POUVOIR

 

 

 

A. le 29 juillet 1982,les contrats de plan etat region sont creés dans le cadre d’ une réforme de la planification.Plus que le fruit d’ un élan créateur soudain,c’ est là l’ aboutissement d’ une évolution initiée en1958 avec la régionnalisation du plan  .

Dès    le quatrieme plan on a parlé de » tranches opératoires » pour aboutir a la création des CODER ( commision de développemente economique régionnaux ) puis lors du 5e plan de « tranche régionnale »(1966-1970) enfin à l’ occasion du 7e plan d’ etablissements publiques régionnaux(1972)                      

 

Les CTER ,moyennant le  transfert du pouvoir politique du niveau national au niveau local ont été pensésen vue  d’ un gain d’ efficacité dans la gestion : il est raisonnable de penser qu’ un pouvoir centralisteur technocratique aussi compétent soit- il ne peut pas gerer avec une égale efficacité des situations précisent requérant une connaisance profonde du terrain. Pour pallier cette inévitable méconnaissance un pouvoir centralisateur tendra à à adicter des lois aussi universelle qu’ imprécises , le contrats vise à gérer les  cas où  la politique à mener requiert une connaisssance et une réelle expérience du terrain Pour mesurer combien les contrats s’appliquent a des actions concrètes citons un extrait de rapport :»la region Auvergne a dans le cadre des de contrats de plan conclu avec OFIVAL un contrat particulier en vue d’ un soutien à l’ elevage des bovins allaitants et à l’ engraissement des taurillons ».

Les CTER traitent trois grandes domaines de l’ action publique :- les transports

- l’ agriculture

- la formation des hommes

La volonté des autorités de gérer au niveau local des aspects de ces domainesn’ implique en rien que les  contrats soient circonscrits à la sphere local. les contrats  se font avec des des organismes d’ envergure aussi bien national que local c’ est ansi que par exemple l’ aide aux agriculteurs se fait en lien avec

- l’ Association Nationale du  Developpement Agricole ,

- leFond National du Developpement Agricole,et

                                                                     le Programme de développement coordonné.

Parallelementl’ aide à la production se fait avec le concours des organismes ayant une vocation nationale tels que  par exemple :       

- ONIVIN

- ONIPAM

- ONIFHLO ONILAIT

- OFIVAL

Le domaine dans lequels les  CTER ont abouti aux mesures les plus visibles  dans le cadre d’ un processus de décentralisation est celui dit de la « Formation des hommes »notons par exemple que la loi du 7 janvier 1983 reconnaît une compétence à la région pour l’éducation et fait des lycées des établissements régionnaux.Cette action est menée parallelement à une revalorisation des identités culturelles régionnales amenées de façon assez compréhensible à etre mises entre parenthese par la volonté republicaine d’unir les citoyens autour d’ une culture nationale commune.

         . La protection de l’ environnement fait dans les textes partie intégrente de la conservation des patrimoines culturels régionnnaux; s’ ensuit le pouvoir conféré aux région de déterminer quel site doit etre classé et ce en vertu du decret du 1e septembre 1984

Interressons-nous maintenant à la procedure mise en œuvre dans les CTER :

1)le contrat est pensé et conçu à l’ occasion d’ une réunion entre le president du conseil général qui  represente la région et et le commissariat général au plan l’ etat.

2) Une fois elaboré le contrat est signé par le président du conseil régional an nom de la région et  le préfet au nom de l’ Etat.

Si theoriquement le contrat se doit de correspondre aux visées du plan national on peut penser que la theorie n’ influence que tres marginalement la pratique quand on pense que le plan national1994 1998 n’ a pas meme ete voté.N’ est- ce pas le signe d’ une volonté du gouvernement de donner une importance grandissante  à ce plan c’ est à dire de faire évoluer les rapports entre les differents niveau de pouvoir dans le sens de l’ egalité ?

Pour s’ en convaincre,il suffit de constater que durant cette période 1994- 1998 les contrats ont connu une vogue manifeste  puisqu’ environ 1000 contrats ont été signé.

Les objectifs des CTER ayant été en général menés à bien ainsi que le met en évidence le rapport Raignaux de 1995,on a proposé et adopté une déconnection pure et simple des CTER d’ avec les plans nationaux; cequi revient à adopter la logique de la contractualisation,qui plaide en faveur de l’ egalité dans la négociationdes différents niveau de pouvoir et par suite l’ acceptation d’ un pouvoir delegué à des réseau animés par des stratégies d’ acteurs mettant a profit autant que faire se peut leur indépendance.

 

 

 

 

                      

 

 LES LIMITES

 

Cependant la déconnection entre le contrat regionnal et le plan national ne risque _t il pas de mettre en branle la cohérence du projet national ?La gestion par contrats saura-t-elle toujours concilier l’interet particulier des regionsavec l’interet général  national: ON pourrait en effet craindre que des concession faites par l’ Etat dans un contexte particulier  et régionnal soit plus difficilement acceptable dans le cadre d’ une logique republicaineLes exemples ne manque pas :les concessions consenties par l’ Etat pour favoriser le développement de la Corse pourrait aux yeux d’ un français n’ ayant aucune connaissance du contexte corse etre consisérer comme une aberration .De meme les contrats passés avec les lycée en zone d’ éduction prioritaire  pour favoriser l’ entrée des lycéen  à sciences –po ont de quoi choquer les tenants de l’ infaillibilté du concours national en tant que mode de sélection.cela ne veut pas dire que les deux décisions que l’ on vient de citer sont essentiellement mauvaise injuste ou inégalitaire, elles rompent  avec certains principes fondateurs de la République en vue de permettre une gestion plus réaliste des problemes qui se posent 

 

 

    La relation d’ égalité entre Etat  et Region est loin d’ etre et ne sera sans doute jamais une réalité au-delà de l’ instant symbolique de la signature contrat où l’ egalité est manifestée par l’ accord meme des signataires. Les volontés des instances nationales priment sur celles des instances régionales dans les domaines  phares du contrats  l’ agriculture et les transports et ce moins par la force du droit que par un sens de la hierarchie profondément intériorisé chez la majorité des responsables politiques .

   De plus ,et aussi trivial que cela puisse paraître, il faut bien dire que le rapport d’ egalité existe bel et bien quand il y a consensus sur une question ce qui n’ est jamais exclu et qui est meme assez fréquent .( le cadre meme de l ‘ analyse nous incite cependant à nous interresser préférentiellement  aux cas ou il y conflit de pouvoir dans la mesure où le conflit meme révèle les rapports de force et les enjeux)En somme il convient de conclure qu’en l’ etat actuel des choses l’ egalité n’ est guere qu’ un horizon.politique….

De toutes façons quand bien meme region et Etat negocieraent sur un pied d’ egalité  devant le contrat on peut craindre le revers de cette politique de diffusion et de deconcentration du pouvoir politique :la difficulté d’ evaluation des politiques a posteriori ;en effet si au sein personnel politique chacun se doit d’ assumer les conséquences de ses decisions, qu’ en est-il dans le cas d’ une co décision ?

Pour le déterminer on  met en place diffentes formes d’ evaluation relevant de trois modalité :

 

premierement l’evaluation dite  «d’ apparence»  qui  tout en ayant le mérite de ne pas etre couteuse demeure sur le plan epistemologique dicutable… mais …la priorité du pouvoir politique se trouve-t-elle davantage dans l’  agir  ou  dans le fait d’ analyser brillamant les raisons de son inaction ?c’ est ce qui nous pousse a nous demander s’ il est si crucial qu’ il ne le semble de privilegier le deuxieme mode d’ evaluation ,le mode scientifique qui aboutit  indicutablement au meilleurs résultat  requiert des ressources humaines et budgetaires qui auraient pu etre valorisées ailleurs  

La meilleure solution semble donc etre la troisieme et derniere , » l’ autoévaluation « dans la mesure où elle satisfait simultanément aux exigence de précision et d ‘ economie pourvu que les acteurs soient de bonne volonté et honnetes ce qui quoiqu’ en dise la foule des medisant est globalement averé.

 

En outre  la possibilité reservée a chacun des partis de reporter l ‘ écheance peut aboutir à une tendance a la procrastination  qui  risque d’ entraver  l’ efficacité d’ une politique regionale qui doit conjuguer autonomie  décisionnelle regionale  avec plan national

              

                                    CONCLUSION

 

 

Les evaluations qui ont été effectuées des contrats de plan Etat region mettent  en évidence toutl’ intéret qu’ aurait l’ administration à etendre se mode de fonctionnement contractuel :les budgets sont géres avec une plus grande efficacité puisque ce compronis permet de cumuler les atout de la proximité(precision ,souplesse dans les procedure) et ceux du centralisme national(liés au économies d’ echelle)cependant,l’ indépendance croisssante que donne cette procédure contractuelle aux regions pose au niveau national un probleme :

comment garantir la cohérence et l’ equilibre budgetaire d’ une politique nationale déjà problématique en elle meme quand celle –ci doit tenir compte des orientations respectives des différentes regions ?Il  lserait pourtant exagéré d’ affirmer que le fonctionnement de l’ administration française n’ est pas fondamentalement pyramidale meme si les contrats de plan etat region ont indiscutablement modernisé et assoupli les procédures ; les progrès dans la gestion que permet la forme  du contrat sont patents mais se font au prix d’ une complexité croissante,reste aux politiques de se donner les moyens d’ assumer cette complexité.

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