Les politiques de sanctions et l'ONU

 Ainsi, la fin de la guerre froide et la crise du Golfe sont à l’origine d’un recours accru aux mécanismes de sanctions. Parallèlement, un effort d’amélioration du dispositif en place a été entrepris, notamment afin de prendre en compte les conséquences humanitaires de ces mesures.   

I – Les dispositions de la Charte des Nations Unies relatives aux sanctions laisse une large marge d’appréciation au Conseil dans l’utilisation de son pouvoir de sanction.

Dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations-Unies intitulé « Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression », il est prévu - à l’article 41[1] - que le Conseil de sécurité puisse décider ou recommander des mesures coercitives non militaires en fonction de l’importance de l’atteinte à la paix internationale. Ces mesures, au centre des mécanismes de sécurité collective, s’inspirent des représailles non militaires pratiquées de longue date individuellement par les Etats. De même, le Pacte de la Société des Nations laissait à la discrétion des Etats le déclenchement de ces mesures.  

                Les résolutions du Conseil de sécurité imposant des sanctions sont considérées comme des décisions unilatérales qui s’imposent aux Etats membres de l’Organisation. Le Conseil a pu ainsi invoquer l’article 25 de la Charte[2] pour justifier le caractère obligatoire de ses décisions dans ce domaine. Aucune procédure juridique contradictoire permettant de garantir le respect des droits de la défense du pays faisant l’objet de mesures de sanction n’a été prévue. Pour autant, la finalité de ce type de mesures n’est pas nécessairement punitive ou pénale. Le terme même de « sanctions » ne figure pas explicitement dans la Charte.

Le Chapitre VII de la Charte restreint l’usage des sanctions au maintien ou au rétablissement de la paix internationale. Néanmoins, les notions vagues figurant à l’article 39 de la Charte pour qualifier les atteintes à la paix (« menaces » ; « ruptures ») laissent une marge d’appréciation importante au Conseil dans la qualification des situations susceptibles de déclencher la mise en œuvre du système de sanctions. Ainsi, des sanctions peuvent être attribuées en cas de violation du droit international sans menace à la paix. Par ailleurs, le Conseil de sécurité a pu décider qu’une situation de guerre civile constituait une menace à la paix internationale. Des sanctions ont été infligées à l’égard d’entités non étatiques dans le cadre d’un conflit intra-étatique (UNITA en Angola – 1993) ou contre des entités gouvernementales auto-proclamées (Serbes de Bosnie en 1994-1995 ; Talibans en 1999-2000).

                Par la suite, « si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l’article 41 seraient inadéquates ou qu’elles se sont révélées telles »[3], des mesures militaires peuvent être prises. En cela, il n’y a pas de progressivité obligée dans les sanctions : le passage à l’article 42 n’est pas subordonné à l’utilisation préalable de l’article 41. 

II - La multiplication des sanctions depuis la crise du Golfe de l’été 1990 a entraîné une multiplication des critiques sur leur efficacité et leur fonctionnement.

Depuis la fin de la guerre froide et à partir de la crise du Golfe, on observe une extension du recours au Chapitre VII, et en particulier aux dispositions relatives à la mise en oeuvre de sanctions. La liste de mesures établie à l’article 41 n’est pas limitative et peut varier au gré des besoins du Conseil de sécurité dans l’exercice de son pouvoir de police internationale. Les mesures le plus souvent mises en place sont les embargos sur les livraisons d’armes, les embargos économiques et commerciaux, le gel des avoirs financiers ou encore la rupture des relations aériennes ou diplomatiques (cf. annexe 1).

Plusieurs problèmes liés aux régimes de sanctions ont été identifiés, faisant l’objet de nombreuses critiques. Les régimes de sanction sont d’abord d’une efficacité variable. Il s’avère que les sanctions mises en œuvre frappent les populations et non les gouvernants. Comme l’a illustré le cas des sanctions irakiennes, les conséquences des embargos sur les populations civiles sont préoccupantes sur le plan humanitaire. Les pays voisins peuvent également être pénalisés par la rupture des liens commerciaux avec le pays ciblé. Par ailleurs, les sanctions peuvent s’avérer contre-productives dans la mesure où elles sont exploitées par les régimes pour souder leurs populations autour d’eux. Le respect des sanctions, à la fois par les Etats ciblés et par les Etats tiers tentés de poursuivre leurs relations commerciales et diplomatiques avec l’Etat sanctionné, n’est pas toujours assuré. Enfin, la pratique des sanctions illimitées posent le problème de la sortie des sanctions.

Les mécanismes de sanction ont été l’objet d’améliorations, en particulier pour prendre davantage en compte les conséquences humanitaires. Tout d’abord, de nouvelles mesures visant à sanctionner non plus les populations mais les individus (Chefs d’Etat, hauts fonctionnaires…) par exemple en leur interdisant de voyager (Irak 1997 ; Libye 2001) ont été mises en place. Désormais, les sanctions peuvent également être assorties d’une « clause de sortie » (avec la fixation d’une durée d’application) pour limiter la pratique récurrente des sanctions illimitées. Par ailleurs, des dérogations pour raisons humanitaires aux sanctions accordées au cas par cas sont supervisées par des comités des sanctions, organes subsidiaires du Conseil de sécurité. chargés du suivi des sanctions. Cet organe, utilisé pour la première fois dans le cadre des sanctions imposées contre la Rhodésie du Sud (Etat non membre des Nations-Unies) en 1966, a pour fonction de s’assurer de la bonne application des dispositifs d’embargo et de superviser la mise en œuvre et le suivi des sanctions. Ces comités sont composés de représentants de tous les membres du Conseil de sécurité en activité qui prennent leurs décisions par consensus. 

Comité de suivi des sanctions : l’exemple irakien

En 1997, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté une résolution encadrant davantage le recours aux sanctions. Désormais, elles ne se justifient que lorsque tous les autre moyens ont échoué. Elles doivent également avoir pour objectif de modifier le comportement d’une partie et non de punir et prendre en compte la dimension humanitaire. Enfin, cette résolution rappelle la nécessité pour le comité des sanctions de fonctionner de façon plus transparente et équitable.

Le Conseil de sécurité n’a pas le monopole du pouvoir de sanction

Annexe 1 : Tableau récapitulatif des principales résolutions du Conseil de sécurité mettant en œuvre des régimes de sanctions.  

Mesures de contraintes non militaires en droit

I) Base juridique dans le cadre des Nations Unies :

Au titre du Chapitre VII de la Charte, sur la base de l’article 41, le Conseil de Sécurité peut prendre des mesures coercitives non militaires.

Article 41 : « Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et peut inviter les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques ».

La SDN prévoyait déjà un système de sanctions. Des sanctions financières et économiques furent prises notamment contre l’Italie en 1935 après l’invasion de l’Ethiopie. Mais ces sanctions se révélèrent inefficaces, les Etats non parties au pacte refusant de les appliquer (les Etats-Unis et l’Allemagne qui venait de se retirer du pacte).

L’article 41 permet au Conseil de Sécurité de prendre des sanctions à caractère multilatéral, qui ont l’avantage de s’imposer à tous les Etats membres en vertu de l’article 25 de la Charte.

On peut définir les sanctions comme des "mesures prises unilatéralement par un Etat ou collectivement par un groupe d'Etats ou par une organisation internationale visant à faire cesser ou à obtenir réparation d'un acte illicite commis par un autre Etat".

II) Typologie des sanctions 

1) Au-delà de la liste donnée par l’article 41, les sanctions peuvent prendre la forme de sanctions économiques (embargo économique, restrictions aux échanges commerciaux), financières (gel des avoirs financiers), politiques (rupture des relations diplomatiques, interdiction de déplacement à l’étranger). Les sanctions visent normalement à faire cesser, sans le recours à la force, des actes préalables de violation du droit international, notamment :

·   l’agression armée, comme dans le cas de l’Irak après son invasion du Koweït (embargo total imposé par le Conseil de sécurité)

·   les violations des droits de l’homme, contre la RFY puis la Serbie, en raison des exactions commises au Kosovo entre 1997 et 1999 (embargo complet sur les armes y compris au Kosovo). Contre l’Afrique du Sud et la Rhodésie, en raison de leur régime ségrégationniste d’apartheid.

·   le soutien au terrorisme, contre la Libye, le Soudan, l’Afghanistan.

2) Les sanctions peuvent être unilatérales ou multilatérales.

Les sanctions unilatérales : Sous réserve de satisfaire à leurs engagements internationaux, les Etats sont libres d’imposer des sanctions en réponse à des comportements qu’ils jugent contraires au droit international ou à leurs intérêts.

Rupture des relations diplomatiques entre les Etats-Unis et l’Iran dans l’affaire des otages de l’ambassade américaine à Téhéran. Rupture des relations bilatérales avec l’Autriche par plusieurs pays européens suite à l’accession d’un parti d’extrême droite dans le gouvernement de coalition.

Aux Etats-Unis, les lois extraterritoriales Helms-Burton (contre les échanges avec Cuba) et d’Amato-Kennedy (contre les échanges avec l’Iran et la Libye) visaient à sanctionner tous les pays étrangers ou personnes privées étrangères se livrant à des échanges commerciaux avec ces pays. Ces sanctions n’en demeurent pas moins illicites au regard du droit international.

Les sanctions multilatérales : L’Union Européenne, dans le cadre de la PESC, a régulièrement recours aux sanctions (en Bosnie, Croatie, RFY, Iran, en Ethiopie et Erythrée).

Cependant, le Conseil de Sécurité est l’enceinte privilégiée d’édiction de sanctions multilatérales, en cas de menaces à la paix et à la sécurité internationales, puisque ses sanctions s’imposent à tous, ce qui est un gage d’efficacité.

III) Les régimes de sanctions des Nations Unies

De 1990 à mai 2000, le Conseil de Sécurité a établi 13 régimes de sanctions, alors qu’il n’en avait établi que 2 au cours des 45 années précédentes. Cette multiplication des sanctions a entraîné celle de comités du Conseil de sécurité chargés de veiller à leur application, ce sont les « comités des sanctions ».

La création d’un Comité procède d’une décision du Conseil de sécurité, décision dont l’appréciation du bien fondé est laissée à la discrétion du Conseil. Ces comités sont des organes subsidiaires du Conseil de Sécurité. Ils sont constitués en vertu de l’article 28 du règlement intérieur provisoire du Conseil de sécurité qui dispose que « Le Conseil de sécurité peut désigner une commission, un comité ou un rapporteur pour une question déterminée ».

Comités des sanctions avant 1990 - embargos économiques en Rhodésie et Afrique du Sud

·   Concernant la Rhodésie : Comité des sanctions mis en place par la résolution 253 (1968), dissous en 1979 (résolution 460)

·   Concernant l’Afrique du Sud : Comité des sanctions mis en place par la résolution 421 (1977), dissous en 1994 (résolution 919)

Comités de sanctions depuis 1990 

1) Comités dissous à ce jour

·   Concernant l’ex-Yougoslavie : Comité des sanctions mis en place par la résolution 724 (1991), dissous en 1996 (résolution 1074)

·   Concernant la Libye : Comité des sanctions mis en place par la résolution 748 (1992), dissous le 12 septembre 2003 (résolution 1506)

·   Concernant Haïti : Comité des sanctions mis en place par la résolution 841 (1993), dissous en 1994 (résolution 944)

·   Concernant la situation en Angola (contre l'UNITA) : Comité des sanctions mis en place par la résolution 864 (1993), dissous le 9 décembre 2002 (conformément à la résolution 1448)

·   Concernant le Libéria : Comité des sanctions mis en place par la résolution 985 (1995), dissous en 2001 (résolution 1343)

·   Concernant la République Fédérale de Yougoslavie : Comité des sanctions mis en place par la résolution 1160 (1998), dissous en 2001 (résolution 1367)

·   Concernant la situation entre l'Ethiopie et l'Erythrée : Comité des sanctions mis en place par la résolution 1298 (2000), dissous le 15 mai 2001

2) Comités toujours en place actuellement

·   Concernant la situation entre l'Iraq et le Koweït : Comité mis en place par la résolution 661 (1990)

·   Concernant la Somalie : Comité des sanctions mis en place par la résolution 751 (1992)

·   Concernant le Rwanda : Comité des sanctions mis en place par la résolution 918 (1994)

·   Concernant la Sierra Léone : Comité mis en place par la résolution 1132 (1997)

·   Concernant l’Afghanistan (Talibans) : Comité mis en place par la résolution 1267 (1999)

·   Concernant le Libéria : Comité des sanctions mis en place par la résolution 1343 (2001)

Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme 

Après avoir condamné les actes de terrorisme international dans deux résolutions antérieures au 11 septembre 2001 (résolution 1193 en 1998 et résolution 1269 en 1999), le Conseil de sécurité utilise pour la première fois dans la résolution 1373 du 28 septembre 2001 le Chapitre VII pour contraindre les Etats à prévenir et réprimer le financement des actes de terrorisme, rendant obligatoires les mesures prises contre le terrorisme.

« Sanctions et embargos : quelle efficacité ? Les principes et la réalité » Oral QI ENA 2002

I) En principe, les sanctions constituent un instrument utile à la régulation des relations internationales

Les sanctions se sont montrées efficaces. En Rhodésie et Afrique du Sud, elles ont précipité la chute du régime d’apartheid. Les mesures d’embargo contre la Libye l’ont incitée à remettre les deux auteurs présumés de l’attentat de Lockerbie à la justice écossaise et à régler les problèmes d’indemnisation des victimes du DC10 d’UTA et du boeing > levée des sanctions.

Sanctions collectives / sanctions unilatérales…

Les sanctions unilatérales ont pu être utilisées comme substituts aux défaillances des mécanismes collectifs – le blocage du Conseil de sécurité - pendant la guerre froide. Mais leur efficacité a été largement remise en cause par l’accélération de la mondialisation, des échanges et par la diversification des sources d’approvisionnement. Seules les sanctions collectives sont en mesure d’exercer une pression suffisamment dissuasive pour être efficaces.

II) Dans la pratique, on constate l’érosion de l’efficacité des sanctions, amplifiée par la banalisation de leur usage depuis 1990

Certaines sanctions ont pu avoir des effets contraires. En Irak, elles ont largement affecté les populations civiles, dégradant leurs conditions de vie et renforçant leur mobilisation derrière leur chef, qui s’enrichissait grâce aux trafics. Assouplissement avec le programme pétrole contre nourriture (Résolution 986 de 1995).

Par ailleurs, la décision de recourir ou non à des sanctions contre un pays qui aurait violé le droit international dépend largement de la bonne grâce qu’il trouve auprès des membres permanents. Ainsi Israël n’a jamais fait l’objet de sanctions émanant du Conseil de sécurité, malgré la poursuite de l’occupation des territoires occupés depuis 1967, en violation des résolutions du Conseil de Sécurité en la matière.

Les sanctions adoptées par le Conseil de sécurité devraient :

·   Retrouver un caractère exceptionnel

·   Etre davantage ciblée vers les responsables politiques (gel des avoirs financiers ou interdiction de déplacement)

·   Etre adoptées pour une durée définie, pour éviter le problème de la sortie des sanctions, lorsqu’un membre permanent est en mesure par son droit de veto de s’opposer à leur levée.

C’est l’objet du Groupe de Travail sur les Questions Générales des Sanctions, mis en place le 17 avril 2000 par le CSNU pour élaborer des recommandations visant à améliorer l'efficacité des sanctions des Nations Unies.