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Conclu à Washington le 4 avril 1949 par les Etats-Unis, le Canada et les Etats ouest-européens, le Traité de l’Atlantique Nord a donné naissance en 1950 à l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN). Il s’agit d’une alliance militaire créée pour assurer une défense commune des Européens et des Américains contre la menace soviétique durant la Guerre froide. |
Celle-ci disparue, on peut croire que l’OTAN n’a plus de raison d’être. Pourtant, elle va survivre grâce à une audacieuse réforme et à un élargissement réussi.
I. La fin de la Guerre froide conduit l’OTAN à réaffirmer sa légitimité par le biais d’une réforme de ses missions
A. Une redéfinition des fonctions essentielles de l’OTAN : le Concept stratégique
Présenté lors du sommet de Rome de novembre 1991, le Concept stratégique est une tentative d’adaptation de l’OTAN aux nouvelles réalités de la fin de la Guerre froide en Europe. Le concept stratégique confirme qu’il n’existe plus de grande menace à la sécurité des membres de l’Alliance. L’OTAN a désormais une conception plus large de la sécurité que celle qui prévalait au temps de la Guerre froide. Cette nouvelle conception repose sur trois principes : « le dialogue, la coopération et le maintien d’un potentiel de défense collectif ». La diplomatie préventive et la gestion de crise deviennent des instruments de plus en plus nécessaires pour assurer la stabilité et la sécurité en Europe.
L’accent est mis sur l’article 4 du traité de Washington, qui prévoit une concertation entre les alliés sur tous les problèmes de sécurité. Le Conseil de l’Atlantique Nord, réuni à Oslo en juin 1992, reconnaît la possibilité d’interventions hors zone de l’OTAN en appui aux activités de maintien de la paix entreprises sous la responsabilité de la CSCE (Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe); par exemple l’engagement de l’OTAN en Yougoslavie (en fait sous l’égide de l’ONU).
Du point de vue strictement militaire, le « nouveau concept stratégique » modifie la doctrine de 1967 conçue pour faire face à une agression de l’Est et fondée sur la « riposte graduée » et la « défense de l’avant ». Les forces sont redéployées en 3 catégories :
-les forces de défense principales, composées de corps multinationaux stationnés en Europe ;
-les forces d’appoint, unités américaines basées aux Etats-Unis ;
-et les forces de réaction rapide qui pourront être déployées hors de la zone de l’OTAN.
B. Un renforcement du pilier européen de l’Alliance pour favoriser l’émergence d’une « identité européenne de défense »
Les auteurs du Concept stratégique ont voulu lui donner un caractère souple et ouvert afin de ne pas freiner l’affirmation d’une « identité européenne de sécurité » qui repose sur la volonté européenne de jouer un rôle autonome au sein de l’OTAN et sur la volonté américaine de « partage du fardeau ».
Comme l’UEO (Union de l’Europe Occidentale) n’a pas les moyens de conduire une opération militaire de façon indépendante sans recourir aux moyens de l’OTAN, le sommet de l’OTAN à Bruxelles (1994) a défini des « groupes de forces interarmées multinationales » (GFIM) dont les états-majors peuvent être utilisés par l’UEO.
Dans le cadre de cette évolution, la France et l’Espagne ont dû revoir leurs rapports avec la structure de commandement intégrée dont elles étaient absentes. L’Espagne l’a rejointe en 1997. En juillet 1997, la France a conditionné sa réintégration à un rééquilibrage des responsabilités entre Européens et Américains. Les rapports entre l’état-major français et celui de l’Alliance ont été calibrés au plus fin pour permettre à la France de participer, au cas par cas, aux opérations de l’OTAN : c’est ainsi qu’elle a participé aux opérations aériennes contre la Yougoslavie et aux déploiements terrestres dans les Balkans, notamment en Bosnie et au Kosovo.
II. Les nouvelles missions de l’OTAN rendent inéluctable un élargissement à l’Est
A. La volonté des PECO d’adhérer à l’OTAN
La fin de la Guerre froide, suivie de la dissolution du Pacte de Varsovie et celle de l’URSS, laisse les PECO (Pays de l’Europe Centrale et Orientale) dans ce que l’on a appelé un « vide sécuritaire » (notons que l’Allemagne unifiée rejoint l’OTAN dès juillet 1990). Les démocraties émergentes de l’Europe centrale et orientale sont particulièrement enclines à vouloir un rapprochement des pays occidentaux et de leurs organisations de sécurité et de développement économique. La Hongrie, la Pologne et la Tchécoslovaquie, appelé le groupe de Visegrad, vont clairement exprimer leur volonté de se rapprocher de l’OTAN. Mais, l’OTAN ne démontre pas un grand enthousiasme pour les initiatives des PECO. Cependant, la tentative de putsch contre Gorbatchev en Union soviétique, au mois d’août 1991, va faire prendre conscience aux pays membres de l’OTAN de la nécessité de donner une quelconque assurance de sécurité aux PECO.
Ainsi, en novembre 1991, lors du même sommet des chefs d’Etat des pays membres de l’OTAN durant lequel fut adopté le Concept stratégique, on a aussi décidé de mettre en place le Conseil de Coopération Nord atlantique (CCNA ou COCONA). Cette nouvelle institution multilatérale regroupe les pays membres de l’OTAN, les anciens membres du Pacte de Varsovie, les 3 Etats baltes et l’URSS. Même si le CCNA permet aux PECO d’échanger et de collaborer avec les pays membres de l’OTAN, plusieurs PECO considèrent que cela n’est pas suffisant, car le CCNA ne leur offre pas de réelles garanties contre une agression armée, la Russie étant encore perçue comme la plus grande menace à leur sécurité. En devenant membre de l’OTAN, les PECO jouiraient de la protection des Etats-Unis et de leur arsenal nucléaire en cas d’agression. L’OTAN n’est toutefois pas intéressée à faire naître des tensions politiques avec la Russie en procédant à un élargissement rapide de l’alliance. Il faut donc trouver une formule par laquelle l’OTAN offrirait une certaine forme d’association aux PECO, mais sans aller jusqu’à les inviter officiellement à adhérer au Traité de l’Atlantique Nord. Les Russes pourraient même être invités à y participer. Cette formule est celle que l’on a appelé le Partenariat pour la Paix (PPP).
B. Le Partenariat pour la Paix et l’adoucissement de la réticence russe
Le Partenariat pour la paix a été officiellement adopté par l’OTAN au sommet des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Alliance atlantique, à Bruxelles en janvier 1994. On décide d’entreprendre une Etude sur l’élargissement de l’OTAN. Sans être encore un engagement ferme de l’OTAN à garantir la sécurité des PECO, le Partenariat pour la Paix a comme objectif explicite de faciliter l’harmonisation entre les PECO et l’OTAN sur les plans politiques et militaires. Le PPP était ouvert à tous les pays membres du CCNA et de la CSCE : 27 pays ont signé les documents cadres du PPP, incluant la Russie.
Mais la Russie reste fortement opposée à l’élargissement de l’OTAN aux PECO. Ainsi le 10 mai 1995, à Moscou, Eltsine refuse à Clinton l’extension de l’OTAN aux Etats d’Europe centrale. Lors du sommet russo-américain d’Helsinki (20-21 mars 1997), il s’oppose toujours à l’élargissement de l’OTAN, finalement accepté au cours de la rencontre (mai 1997) entre le ministre russe des Affaires étrangères, Evgueni Primakov, et le secrétaire général de l’OTAN, Javier Solana. En contrepartie de l’accord russe sur l’élargissement est mis en place un Conseil conjoint permanent Russie-OTAN (« acte fondateur » signé à Paris le 27 mai 1997), cadre institutionnel commode permettant d’associer la Russie à toutes les décisions sur la sécurité en Europe, et un Conseil de Partenariat euro-atlantique (CPEA), forum de consultation et de coopération en matière de désarmement et de sécurité, destiné à remplacer le COCONA. En juillet 1997, au sommet de Madrid, l’Alliance atlantique invite la Pologne, la Hongrie et la République tchèque à la rejoindre, la Roumanie et la Slovénie étant mentionnées comme prochains membres possibles (on parle de la politique de la « porte ouverte »). Le 12 mars 1999, le groupe Visegrad obtient d’adhérer à l’OTAN.
Conclusion : quel avenir pour l’OTAN ?
Le 24 avril 1999, l’OTAN célèbre son cinquantième anniversaire. Les nouvelles missions de l’Alliance (gestion des crises, partenariat avec les pays non membres de l’OTAN), valables dans la zone « euro-atlantique » sont entérinées par « le nouveau concept stratégique » Mais les Alliés sont divisés sur la nature et l’extension (hors zone) des missions de l’OTAN et sur la nécessité d’un mandat explicite de l’ONU pour engager une action militaire. La guerre du Kosovo en 1999 illustre cette indécision : l’OTAN a procédé à des frappes aériennes contre la Yougoslavie sans autorisation formelle du Conseil de sécurité et par la suite a déployé des troupes en Macédoine et en Albanie avec l’autorisation de ces deux pays, puis au Kosovo avec l’autorisation du Conseil de sécurité (KFOR).
En dépit de ces désaccords, l’OTAN poursuit sa réforme (lancement d’une Initiative sur les capacités de défense) et son élargissement : lors du sommet de Prague du 21 novembre 2002, sept pays (Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie) ont été invités à entamer des pourparlers en vue de rejoindre l’Alliance. Ces pays devraient achever leur processus d’adhésion vers mai 2004 et devenir alors officiellement membres de l’OTAN.