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La caractéristique principale de l’OSCE est son évolution qui explique ses structures. Cette organisation internationale n’est pas créée par un traité, mais par une succession de déclarations politique, depuis l’Acte final d’Helsinki 1975 jusqu’au Document du Sommet de Budapest de 1994. |
Fondation : 30.7.-1.8.1975 phase finale de la première CSCE conférence et signature de l’Acte final d’Helsinki 1975
Membres : 53 États de l’Europe et l’Asie, plus les Etats-Unis et le Canada
(suspension de la Fédération yougoslave en 1992)
Mise en œuvre et institutions : Processus de négociation des États souverains ; depuis 1990 partiellement institutionnalisé ; depuis 1995 OSCE
Rencontre au sommet des chefs d’État ou de gouvernement ; Conseil de ministres ; Comité des hauts fonctionnaires ; Conseil permanent ; Secrétaire général ; Secrétariat ; Conférences d’évaluation ; Centre de prévention des conflits ; Bureau des élections libres ; Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme ; Assemblée de partenaires des pays membres ; Cour de conciliation et d’arbitrage ; Forum de sécurité pour les négociations de désarmement ; Présidence en fonction et Troïka ; Haut-Commissariat pour les minorités nationales
Il est possible de deviser son évolution en deux phases principales : À l’origine, la CSCE est un instrument de la détente, et après la fin de la guerre froide, son successeur l’OSCE se transforme en instrument de fondation de la nouvelle Europe. Elle est le seul forum où l’ensemble des États d’Europe, d’Amérique du Nord et de ceux issus de l’ex-Union soviétique débattent en permanence des questions de la sécurité dans la zone paneuropéenne.
1973 s’ouvre la conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) qui réunit tous les États d’Europe (sauf Albanie), le Saint Siège, les Etats-Unis et le Canada. La conférence s’achèvera deux ans plus tard par les accords d’Helsinki (1er août 1975). Cet Acte final d’Helsinki comporte les traditionnelles trois « corbeilles » de la CSCE qui sont toujours les domaines de l’OSCE. La première porte sur les principes régissant les relations mutuelles des États participants et le règlement pacifique des différends et les mesures de confiance et de sécurité. Elle consacre l’Europe issue de la Seconde Guerre mondiale, par un catalogue de principes qui sont les principes classiques du droit international: égalité souveraine et respect des droits inhérents à la souveraineté ; non-recours à la menace ou à l’emploi de la force ; inviolabilité des frontières ; intégrité territoriale des États. La deuxième « corbeille » est consacrée à la coopération économique dans les douanes des échanges commerciaux, de la science et technique ainsi que de l’environnement. La troisième « corbeille » a trait à ce que l’on appellera par la suite la « dimension humaine » : droits de l’homme, contacts entre les personnes, information, culture et éducation.
L’évolution de la CSCE est à l’époque parallèle à celle des relations entre les blocs : Après une période de blocage et d’affrontement le dialogue s’intensifie à tel point qu’au sommet de Paris des 19 et 20 novembre 1990 les chefs d’État et de gouvernement, réunis pour la première fois depuis Helsinki, adoptent la « Charte pour la nouvelle Europe » qui fixe les principes du nouvel ordre européen, à la suite des révolutions de l’automne 1989, et en particulier met l’accent sur les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit. La CSCE est institutionnalisée et ses structures sont renforcées : réunions tous les deux ans des chefs d’État ou de gouvernement ; réunions tous les ans des ministres des Affaires étrangères ; secrétariat permanent ; centre de prévention des conflits.
Le 20 juin 1991, le Conseil de la CSCE établit un mécanisme de consultation et de coopération en ce qui concerne les situations d’urgence. Dès le 30 juin, la crise yougoslave provoque la première mise en branle de ce mécanisme. Mais, en réalité, le déclenchement des hostilités prend la CSCE au dépourvu. Malgré le renforcement des structures, la guerre en ex-Yougoslavie révèle l’impuissance à faire face à cette crise européenne majeure. Étant un organe de décision typiquement fondé sur le consensus et la coopération, le rôle de la CSCE est limité fortement par des divergences existant entre ses États participants. Néanmoins, la guerre de Yougoslavie incite à améliorer les capacités de la CSCE dans le domaine de la prévention des conflits et de la gestion des crises. Au Sommet d’Helsinki 1992 des 9 et 19 juillet 1992, la CSCE s’inscrit dans le cadre du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies et, par conséquent, elle s’engage plus formellement dans la fonction de la prévention des conflits et de la gestion des crises. Il s’ajoute une dimension plus militaire : Le maintien de la paix (peacekeeping) à mettre en œuvre en cas de conflit à l’intérieur des ou entre les États participants. L’institutionnalisation croissante de la CSCE se transforme après le Sommet d’Helsinki en la création d’une véritable organisation. L’aboutissement du processus graduel est le changement de dénomination au 1er janvier 1995 de l’ancien CSCE en OSCE.
2. L’OSCE face aux risques à la sécurité de l’Europe de l’après-guerre froide
L’OSCE est un dispositif complexe, avec, notamment, un Centre de prévention des conflits, un Haut-Commissariat pour les minorités nationales, une Cour de conciliation et d’arbitrage et un Forum de sécurité pour les négociations de désarmement. Pour compléter, une Assemblée de partenaires des pays membres se réunit une fois par an, pour cinq jour avec pouvoir d’adopter des résolutions à la majorité des membres. Or, l’OSCE n’est pas dotée d’un organe restreint comme le Conseil de Sécurité des Nations Unies, comprenant les puissances clés de la sécurité européenne, et pouvant prendre des décisions contraignantes pour assurer la paix.
Si l’OSCE peut devenir un instrument militaire pour les opérations d’imposition de la paix est une des questions à l’issue de quatrième de ses sommets de l’après-guerre froide à l’Istanbul des 18 et 19 novembre 1999 où l’OSCE adopte une « Charte de sécurité européenne. » D’abord, l’OSCE, en pleine nouvelle crise tchétchène, tente d’affirmer de nouveau l’existence d’une communauté politique paneuropéenne : Tous les États européens participants partagent les mêmes valeurs (État de droit, démocratie, économie de marché…) En outre, ils se reconnaissent un droit mutuel de surveillance. Le §16 de la Charte engage les gouvernements à se concerter en vue d’examiner ensemble la nature de la menace et les actions qui peuvent être nécessaires pour défendre les valeurs communes dont l’OSCE est le garant et le dépositaire. Néanmoins, un mécanisme de police n’est pas installé. A l’inverse, le caractère de l’OSCE reste inchangé étant donné l’invocation de certains concepts comme l’égalité souveraine et la non-intervention dans les affaires intérieures des États et, également, le §10 de la Charte qui confirme le maintien du consensus en tant que fondement de la prise de décisions.
Malgré le fait que l’OSCE manque de la possibilité des mesures coercitives et qu’elle exige un consensus pour prendre des décisions, il s’agit d’un bon forum pour l’évaluation du niveau de consensus au sein de la communauté paneuropéenne, en particulier en ce qui concerne la question de la définition des principes, standards et engagements politiques. La condamnation et la suspension de la Fédération yougoslave par l’OSCE et l’utilisation exceptionnelle de la procédure du consensus-moins-un dans ce contexte a montré l’existence d’une cohésion sur la question de la Yougoslavie. Mais l’OSCE ne peut pas agir au-delà de ce consensus, surtout lorsqu’elle met en question les intérêts de ses membres les plus influents (Etats-Unis, Russie, Union Européenne). L’OSCE reste partiellement paralysée par la règle du consensus.
L’OSCE se trouve néanmoins depuis 1997 dans une période de croissance, ce qui est confirmé par l’intensification et la diversification des actions. L’année 1999, celle de la signature de la Charte d’Istanbul, de l’adoption d’une vision révisée du Document de Vienne sur les mesures de confiance et de sécurité, de l’établissement au Kosovo d’une mission de plus de 14 000 personnes et de l’acceptation de responsabilités particulières en ce qui concerne la gestion du Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est montrent la vitalité continue d’une organisation qui joue en Europe un rôle de plus en plus opérationnel et souvent en liaison avec d’autres organisations européennes et l’Organisation des Nations-Unies. Ses institutions indiquent deux champs d’action prioritaires : Premièrement, la prévention des conflits avec le Centre de prévention des conflits, dont le siège est à Vienne, et la Cour de consultation et d’arbitrage qui s’installera à Genève. Deuxièmement, la protection des droits de l’homme : le Bureau des élections libres installé à Varsovie s’est transformé en Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme et il a été institué un Haut Commissaire pour les minorités.
En conclusion, les principales fonctions de l’OSCE dans l’architecture européenne sont principalement les suivants : Elle représente une communauté de valeurs, notamment en ce qui concerne la démocratie, les droits de l’homme et l’État de droit. Puis, il s’agit d’un forum pour la coopération politique triangulaire euro-russo-américaine et surtout d’un instrument d’une approche coopérative de la sécurité européenne. Finalement, elle contribue à la gestion des crises situe à la fois en amont (préventive) ou en aval (peacebuilding) des conflits armés.