Rôle, fonctionnement et politique de l'ONU - Relations internationales - Geopolitique - Institutions internationales

Rôle, fonctionnement et politique de l'ONU

 

Certains veulent voir en l'ONU un gouvernement mondial, soit par "wishful thinking" soit au contraire comme thème cristallisant leur hostilité à cette organisation (cf les conservateurs américains du type Jesse Helms ou Patrick Buchanan). Il s'agit plus modestement d'une organisation internationale qui n'a les moyens de faire que ce que les Etats lui laissent faire. Les Nations Unies, c'est d'abord un ensemble de principes affirmés dans une charte ayant valeur véritablement universelle, puis des institutions et des procédures pour mettre ces principes en oeuvre.

L'ONU est également devenue une source de légitimité (voir par exemple les efforts de l'OLP pour y obtenir le statut d'observateur et maintenant celui d'Etat; légitimité également des opérations militaires conduites "sous mandat de l'ONU" et illégitimité présumée de celles qui ne sont pas couvertes par ce mandat).

 

                Certes, un certain nombre de procédures n'ont jamais pu "sortir du papier" sur lequel la Charte est imprimée (par exemple, le Comité d'Etat-Major), d'autres ont été bloquées pendant près de 50 ans (les sanctions du chapitre VII) ou peu s'en faut. Mais d'autres qui n'existaient pas ou dont l'importance n'avait pas été entrevue dés le début ont pris un développement considérable (par exemple : les opérations de maintien de la paix, les tribunaux pénaux internationaux). Enfin l'ONU s'est dotée de toute une famille d'institutions spécialisées et de Fonds qui couvrent désormais tous les grands domaines de préoccupation internationale (il est d'ailleurs question de créer une organisation mondiale de l'environnement). Significativement cependant, ce qui touche au commerce et à la finance est plus efficacement géré par des organisations qui ne font pas partie de la famille des Nations Unies (Banque Mondiale, FMI, OMC).

 

L'histoire de l'ONU, autant que la cause de ses succès et de ses échecs, s'est faite largement sous l'influence de facteurs exogènes. La guerre froide a été le premier d'entre eux. On peut dire que la fin de la guerre froide a marqué la renaissance d'une organisation qui semblait avoir perdu son souffle.

 

I - Le rôle de l'ONU : les promesses de 1945 à l'épreuve du temps

 

Dans sa première origine, l'ONU est la cristallisation de l'alliance contre l'Allemagne nazie et ses alliés. Les article 53 et 107 de la Charte, aujourd'hui anachronique parlent d'ailleurs toujours des "'Etats ennemis des signataires de la présente Charte''" alors qu'en fait Allemagne, Italie et Japon en sont signataire depuis des décennies à présent. Ce qui reste surtout de cette période de la "Grande Alliance" est l'idée de normes de comportement universelles pour la défense d'une civilisation humaniste.

 

A- La spécialité de l'ONU : les droits de l'homme, le droit international humanitaire

 

La Charte et l'ONU ont été les lieux dans lesquels se sont affimées des normes de comportement universelles qui sont reconnues même par ceux qui les bafouent : ces normes sont devenues indiscutables. Les droits de l'homme font aujourd'hui pleinement partie du droit international et des relations internationales, ce qui n'était pas le cas avant 1939. A un droit international né à partir des traités de Westphalie sur  le présupposé de l'indépendance et de la souveraineté absolue des Etats a commencé à se substituer, même si on ne l'a pas vu en 1945 avec clarté, un nouvel état du droit international dans lequel chaque Etat a des comptes à rendre à la communauté internationale. Il s'agissait à l'origine surtout d'une responsabilité "politique" qui n'impliquait pas grand-chose à l'époque, mais qui a tendu de plus en plus à devenir une responsabilité "juridique" surtout au cours de la dernière décennie avec la création des tribunaux pénaux internationaux (et des débats sur le "droit d'ingérence", qui toutefois n'existe toujours pas en droit international).

 

La réalisation d'un corpus de « Droits de l'homme » et de « Droit humanitaire » est sans doute l'oeuvre qui apparaît aujourd'hui comme la plus évidente dans toute l'histoire de l'ONU. Elle a commencé avec la Déclaration Universelle des Droits de l'homme (1948) est s'est poursuivie par toute une série de "Pactes"[2] et autres traités doublés par des procédures de vérification qui sont aujourd'hui les "vedettes" de l'Organisation. Les élections à la Commission des Droits de l'Homme sont aujourd'hui des plus disputées car ses rapports ont une audience redoutée de bien des gouvernements qui pour ce motif s'efforcent d'en faire partie afin d'en infléchir le contenu, mais se trouvent par là même obligés de se justifier et donc d'accepter un dialogue avec la communauté internationale sur ce thème : il ne leur est plus possible de se retrancher sans autre derrière le principe de "non ingérence". En outre la résolution 1503 de 1970 permet à n'importe quel individu de communiquer aux Nations Unies les violations de droits de l'homme dont il estime être vicitime, et même si cette procédure est dite "confidentielle" elle a permis de résoudre bien des affaires. la CDH est aujourd'hui le lieu des batailles diplomatiques les plus serrées (par exemple en ce qui concerne la Chine ou un certain nombre de pays musulmans).

 

                La justice pénale internationale est le plus récent développement de ce véritable "fonds de commerce" de l'ONU qui asseoit une bonne part de la légitimité de l'organisation aux yeux de l'opinion publique. Le précédent du Tribunal de Nuremberg a reçu une postérité inattendue en 1993 et 1994 lorsque le Conseil de sécurité a créé les Tribunaux Pénaux Internationaux pour la Yougoslavie et le Rwanda, avec l'intention claire d'enraciner le lien entre le maintien de la paix et la protection des droits de l'Homme. C'est sans doute la première fois qu'on a aussi clairement affirmé la thèse kantienne de la "paix démocratique" : là où les droits de l'homme sont respectés, les risques de guerre sont limités car les peuples sont en eux-mêmes pacifiques. Il est intéressant de voir que cette thèse "libérale" a fini par trouver son point d'appui dans un monde qui continue a être régi par la "Realpolitik". Certes ces tribunaux ne sont pas parfaits : ils sont les plus coûteux au monde[3], ils ne peuvent pas juger tous les crimes commis dans les zones pour lesquels ils ont juridiction, ils ne peuvent pas permettre l'économie de processus politiques de type "vérité et réconciliation" sans lesquels on peut craindre que les mêmes conflits recommencent. On s'oriente à présent vers d'autres procédures plus légères (Sierra Leone, Cambodge) dans lesquelles des juridictions essentiellement nationales, mais des juridictions spéciales, seraient amenées à juger des crimes contre les droits de l'homme commis dans un contexte de conflit interne, avec l'appui et la caution morale de la communauté internationale : ceci tient compte à la fois du principe réaliste selon lequel ces Etats n'ont pas en eux-même la force ou le recul pour juger sereinement des actions souvent atroces, et du principe libéral selon lequel tout crime contre les droits de l'homme intéresse l'humanité entière et qu'elle a en quelque sorte un "intérêt pour agir" ou du moins pour être représentée au procès de ces crimes. La justice pénale internationale a ainsi à la fois  une fonction répressive, mais aussi une fonction préventive  : ne pas laisser aux auteurs de tels crimes l'impression ou l'espoir qu'ils pourraient demeurer impunis en se retranchant derrière le principe de la souveraineté étatique.

 

                La Cour Pénale Internationale devrait être le couronnement de cet édifice à la fois sur le plan des principes (un tribunal permanent, établi a priori et donc non suspect d'être une "justice de vainqueurs" comme on a pu le dire des tribunaux de Nuremberg et de Tokyo) et sur le plan pratique (il devrait être plus efficace et peut-être moins coûteux que les tribunaux spéciaux existant actuellement. Le Statut de Rome a été adopté en 1998 et est entré en vigueur au 1er juillet 2002 (les premiers juges ont été élus en mars 2003). A ce jour, 89 Etats ont ratifié le Statut de Rome. Il existe cependant une ombre sur l'avenir de ce tribunal qui est l''hostilité résolue que lui témoignent les Etats-Unis. Cependant c'est un cas rare, et peut-être unique, dans lequel la considérable influence américaine n'a pas pu empêcher la communauté internationale d'aller de l'avant, et où la rapide universalisation du tribunal, qui inclut en particulier la plupart des démocraties dont les Etats-Unis prétendent assumer le "leadership", constitue un poids moral que ne peut contrebalancer aucun pouvoir politique.

 

B- L'ONU est également le lieu où s'élabore une bonne part du droit international

 

Trois institutions onusiennes sont particulièrement présentes sur ce créneau :

                - la Sixième commission de l'Assemblée Générale, chargée des questions juridiques

                - la Commission du Droit International (CDI) qui essaie de promouvoir et de codifier le droit international public au premier chef. Plusieurs conventions ont ainsi été réalisées (sur les relations diplomatiques, sur le droit des traités, sur le droit de la mer)

                - la Commission des Nations Unies pour le Droit Commercial International (CNUDCI) qui essaie d'en faire autant pour le droit commercial, singularisé avec cette idée que le commerce est sans doute une des meilleures garanties de la paix internationale

 

                Au-delà de ces trois institutions à vocation proprement juridique, les institutions spécialisées de l'ONU concourent également dans leur domaine de compétence respectif, à la codification du droit (par exemple 182 conventions ont été conclues dans le cadre de l'Organisation Internationale du Travail).

 

Assez curieusement, l'institution onusienne sur laquelle on fondait le plus d'espoirs en 1945 est également celle dont le bilan est le plus mitigé : la Cour Internationale de Justice n'a depuis 1945 rendu que 73 arrêts et 24 avis consultatifs et, ce qui est plus grave, un certain nombre d'entre eux sont restés lettre morte, surtout quand ils étaient rendus contre des membres permanents du Conseil de Sécurité. C'est que la possiblité, ouverte par la Charte mais non automatique, de la mise en oeuvre des procédures d'exécution des décisions de la Cour par les Nations Unies et en particulier par le Conseil de séurité (art 94 para. 2 de la Charte). En fait, moins d'un tiers des Etats parties au statut de la Cour (c'est-à-dire les 190 Etats parties à la Charte, puisqu'on est alors automatiquement partie au statut de la CIJ) ont admis le principe de la compétence absolue et obligatoire de la CIJ pour leurs litiges avec d'autres Etats. La France a retiré son adhésion à la clause facultative de juridiction obligatoire en 1974 et les Etats-Unis en 1986.  Dans l'ensemble la CIJ ne connaît que des contentieux d'importance moyenne, car pour les contentieux de grande importance soit ils sont réglés par les voies politiques (ce qui en soit n'est pas une mauvaise chose, encore que souvent cela ne se fasse pas selon la norme du droit) soit ils ne sont pas réglés du tout, parce que l'un des Etats au moins, ou les deux, refusent de prendre le risque de se voir condamnés par la CIJ ce qui est la conséquence regrettable de la force morale de cette institution.

 

                               C - Le maintien de la paix et de la sécurité internationales

 

C'était en principe le premier but de la création de l'ONU en 1945. On peut considérer qu'il a été atteint si l'on considère qu'il n'y a pas eu de conflit mondial depuis (encore peut-on douter que ce soit le fait de l'ONU), on peut considérer qu'il n'a pas été atteint si l'on considère qu'il y a néanmoins eu plusieurs centaines de conflits depuis lors (on définit habituellement comme conflit un affrontement armé faisant au moins 1000 morts en un an au-dessous de ce seuil on parle de « conflit de basse intensité »). Dans les meilleurs des cas, l'ONU a seulement pu faciliter la mise en place et le respect de cessez-le feu entre les belligérants.

 

Il ya une nouveauté cependant depuis la fin de la guerre froide : le Conseil de sécurité qui était jusque là relativement impuissant du fait que les super-grands s'y bloquaient mutuellement, a retrouvé sa dynamique. La plupart des 13 régimes de sanctions adoptés par le Conseil l'ont été depuis la fin de la guerre froide. Sans intervenir directement, l'ONU a servi de caution morale à des opérations visant à mettre terme à des guerres d'envergure au moins dans deux cas (seconde guerre du Golfe; Kosovo, au moins a posteriori). Les derniers développements de l'affaire irakienne (opérations anglo-américaines engagées sans l'aval de l'ONU, sauf à considérer que la résolution 1441 (2002) du Conseil de sécurité constituait une base suffisante) ont illustré l'importance du rôle de "légitimation" du Conseil de sécurité : il y a un coût politique a se passer de son aval. Les Etats-Unis ont eu tendance à dire que le Conseil s'était montré "non-pertinent" en refusant d'entériner le recours à la force  contre l'Irak, mais plus nombreux sont les pays qui pense que c'est en donnant un accord formel ("rubber-stamp") à une opération décidée unilatéralement par les Etats-Unis qu'il aurait montre sa non-pertinence. C'est en fait l'issue de cette guerre qui selon toute vraisemblance dira ce qu'il en est.

 

Il y a également nouveauté dans la nature des conflits qui troublent désormais la paix et la sécurité internationales : 90% des conflits actuels sont des conflits intra-étatiques. Les solutions de maintien de la paix valables pour les conflits inter-étatiques ne sont que partiellement transposables pour les conflits intra-étatiques (qui ne se coulent pas bien dans les moules du droit international comme le montre actuellement le déroulement des opérations contre Al-Quaeda). On voit enfin apparaître un nouveau type de conflit, non plus entre plusieurs Etats ou au sein d’un Etat mais entre un Etat et la « Communauté internationale » (Kosovo 1999, Iraq 2003), quelle que soit par ailleurs la légitimité ou la légalité avec laquelle ce concept de « Communauté internationale » est invoqué.

 

Le bilan de l'action des Nations-Unies dans ce domaine est mitigé :

                - un certain nombre d'opérations peuvent être considérées comme des succès ou des quasi-succès : Mozambique, Namibie, Salvador, Cambodge, Croatie, Kosovo, Timor-est, Sierra Leone).

                - quelques échecs cinglants : Somalie, Rwanda

                - cas discutables : Bosnie, Angola

                - un certain nombre de situations sont bloquées, ce que l'on peut analyser selon les points de vue comme un demi-succès ou un demi-échec : Chypre, Cachemire, Sahara occidental, Géorgie, Proche-orient. Demi-succès si on considère qu'on a réussi à empêcher l'avènement d'un conflit violent de grande envergure, demi-échec si l'on considère que la situation qui prévaut dans ces régions est ce qu'il est convenu d'appeler "conflit de basse intensité".

 

Ces résultats en demi-teinte sont partiellement dus à des facteurs externes aux Nations-Unies :

 

                - imprécision des buts poursuivis par le Conseil de sécurité, comme ce fut par exemple le cas dans toute l'affaire de l'ex-Yougoslavie, et en particulier de la Bosnie : le Conseil de Sécurité n'avait clairement pas de vision bien définie de ce qui devait être fait (maintien d'un Etat unitaire pluriethnique ou séparation en plusieurs Etats selon des critères ethniques, ou eux-même pluriethniques en particulier dans le cas bosniaque).

                - problème de la cohérence de l'action de la communauté internationale : l'ONU ne peut pas agir efficacement quand les puissances principales tirent à hue et à dia (ce qui s'est clairement passé et dans le cas bosniaque et dans le cas de la crise des grands lacs).

                - problème de l'unilatéralisme américain : les Etats-Unis ont les moyens de contourner l'action de l'ONU ou de la neutraliser. Le cas-type de neutralisation est celui du proche-orient, qui constitue pratiquement pour les Etats-Unis un "cas réservé", ce qui ne signifie pas qu'ils soient attachés à un règlement "juste et durable" de la question; le cas-type de contournement est celui de la guerre ouverte en mars 2003 par les Etats-Unis et le Royaume-Uni contre l'Irak..

                - problème du manque d'intérêt des Etats : le cas est particulièrement net pour ce qui concerne les opérations de maintien de la paix (OMP) qui ne peuvent être efficaces que si elles sont menées par des troupes bien entraînées et bien commandées. Or depuis un certain nombre d'années, les puissances occidentales boudent ces OMP qui sont menées avec des moyens militaires fournis par les armées du tiers-monde (l'ONU rembourse en effet aux Etats leurs frais sur un barême très avantageux pour les Etats pauvres mais peu attractif pour les Etats riches), lesquelles ont peu de valeur opérationnelle, peu d'entraînement à l'interopérabilité, et ne sont pas toujours ni imperméables à la corruption, ni formées au respects des droits de l’homme dans le cadre des opérations de maintien de la paix ou de maintien de l’ordre (ce problème a été soulevé en particulier dans le cadre de l’affaire kosovare).

 

                La doctrine officielle des Nations Unies en matière d'OMP est désormais fixée par le "rapport Brahimi" :

                - toute OMP doit se voir fixer des objectifs politiques clairs

                - le mandat de toute OMP doit être précis

                - des moyens suffisants et adéquats doivent être fournis aux OMP

                - les règles d'engagement des troupes doivent faire l'objet d'un soin particulier

Autant dire que les conclusions du rapport Brahimi sont plus un lucide constat des causes d'échec des OMP constatés ces dernières années que le vrai moyen d'en assurer le succès futur car ces recommandations ne pourraient être mises en oeuvre que par une volonté politique des Etats (et en particulier des membres permanents du Conseil de Sécurité et plus généralement des Etats occidentaux, qui ne semblent guère mobilisés sur ce thème).

 

                En fait l'intervention de l'ONU au cours des dernières années s'est pratiquement limitée à la légitimation du recours à la force : pour le reste elle s'est bornée à donner un mandat à des coalition ad hoc, ou à des organisations régionales (OTAN en particulier). L'ONU ne semble en effet pas prête à assumer le risque politique et n'a pas les capacités techniques et militaires (le comité d'état-major prévu par l'article 47  la Charte n'a jamais pu fonctionner) de mener elle-même les opérations de maintien de la paix de grande envergure et impliquant des affrontements militaires directs (le cas est différent pour les simples "forces d'interposition", généralement destinées à un rôle relativement passif comme le contrôle de l'observation d'un cessez-le-feu). Les dispositions du chapitre VIII de la Charte, qui étaient restées relativement lettre morte durant les 50 premières années de l'ONU trouvent désormais de plus en plus à s'appliquer, avec deux déficiences cependant : soit ces organisations n'ont pas les moyens d'agir (cas de l'OUA puis de l’UA-Unité africaine qui lui a succédé) soit il peut y avoir une divergence politique entre elles-mêmes et  l'ONU. A terme la question est posée de l'importance de ces organisations dans lesquelles se concentrent les moyens que l'ONU n'a pas. On constate en effet que si l'ONU a 190 membres, elle est en fait entre les mains de grands Etats (Etats-Unis, 25% des contributions; Union Européenne : 36% des contributions, empêchée cependant d'être véritablement un acteur en tant que telle par son manque d'unité politique)

 

                D- La question du contrôle des armements et du désarmement

 

                C'était en principe un des grands buts des Nations Unies -cf article 26 de la Charte- mais il a été pratiquement oblitéré d'abord par la guerre froide et aujourd'hui par l'omnipotence américaine, les Etats-Unis se montrant plus que réticents à accepter tout engagement qui tendrait à limiter l'affirmation de leur suprématie militaire. Le fait est que les grandes négociations dans le domaine du désarmement se sont faites à l'époque de la guerre froide dans un cadre bilatéral (désarmement nucléaire : traités ABM, SALT puis START) ou régional (MBFR puis FCE + les traités régionaux instituant des zones dénucléarisées type Tlatelolco, Rarotonga etc.).

 

                La conférence du Désarmement de Genève n'est pas formellement un organe des Nations Unies, même si sa création fut la conséquence de la première session spéciale sur le désarmement de l'AGNU en 1978. C'est le seul forum multilatéral général dédié à la réalisation d'un programme complet de désarmement sous contrôle international effectif. Ce programme comprend 10 domaines (on le désigne parfois comme le "décalogue" du désarmement) :

                - armes nucléaires sous tous leurs aspects (armes nucléaires + leurs vecteurs)

                - armes chimiques

                - autres armes de destruction massive (en particulier le bactériologique)

                - réduction des budgets militaires

                - réduction des forces armées

                - désarmement et développement

                - désarmement et sécurité internationale

                - mesures collatérales

                - mesures de confiance

                - méthodes de vérification effective             

                - programme global de désarmement

 

Dans ce contexte, la Première Commission de l'AGNU, qui est en principe le forum normal pour traiter des questions de désarmement n'est plus un forum de négociations sur ce thème mais plutôt le forum de discussions dans lequel sont définies les problématiques qui seront ensuite traitées au sein de la conférence du Désarmement, forum de négociations. Il n'y a guère que sur la question du contrôle des armes légères et de petit calibre que l'ONU a été dernièrement un forum de négociation actif.

 

Aujourd'hui le principal écueil des négociations sur le désarmement est la politique américaine. Les Etats-Unis ont acquis une telle supériorité militaire sur le reste du monde que tout traité sur le désarmement est nécessairement un traité limitant la puissance américaine, son enracinement ou son accroissement. Washington est donc d'autant moins enclin à s'engager dans cet exercice qu'il n'y a plus aucun "partenaire" pour l'y contraindre en offrant une modération symétrique. La réthorique américaine s'organise autour de quatre thèmes :

1) la vérification internationale du désarmement serait une illusion,

2) les traités ne sont pas respectés, et donc :

3) les Etats "vertueux" seraient pénalisés

4) les "responsabilités particulières" des Etats-Unis s'accomodent mal des obligations du désarmement.

 

                Les dernières illustrations de cette politique sont : le refus américain de ratifier la convention interdisant les mines antipersonnel et le TICE/CTBT interdisant les essais nucléaires, le refus de la révision de la convention sur les armes chimiques, la dénonciation du traité ABM et l'engagement vers un programme de défense anti-missile qui tend à faire de l'arme nucléaire une arme pouvant être effectivement utilisée et non plus une arme de dissuasion

 

                E - La question de l'aide et du droit humanitaire

 

                Faute de pouvoir résoudre les conflits existants, faute de pouvoir les prévenir et faute d'être le forum principal de négociation sur le désarmement, l'ONU s'est largement rabattue sur le volet "curatif", et essaie de gérer les conséquences des conflits qu'elle n'a pu empêcher ou résoudre. La tâche est importante car il y a actuellement dans le monde :

                               - 12 millions de réfugiés (personnes qui ont dû fuir leur pays par exemple : 3,7 millions de réfugiés palestiniens dont 1,2 millions vivent encore dans des "camps")

                               - 20 à 30 millions de personnes déplacées (personnes qui ont dû fuir leur lieu de résidence tout en restant à l'intérieur de leur pays)

                               - un peu plus de 30 millions de personnes dont la subsistance dépend de l'aide humanitaire d'urgence (surtout mais non exclusivement sanitaire et alimentaire).

 

                Il y a dans ce domaine une grande diversité d'intervenants, certains dépendant directement des Nations-Unies, d'autres étant des acteurs privés coopérant avec les Nations Unies :

 

                - le HCR (Haut-Commissariat au réfugiés, créé en 1946 par l'AGNU) qui doit :

                               * fournir une protection internationale aux réfugiés

                               * rechercher des solutions durables à leur sort (retour au pays ou réinstallation ailleurs)

                               * donner une assistance matérielle (logement, aide alimentaire, sanitaire, éducative, sociale)

                               Le HCR assiste actuellement un peu plus de 22 millions[4] de personnes. Budget : 1 milliard US$

 

                - le PAM (programme alimentaire mondial) créé en 1961 par l'AGNU et l'OAA/FAO : budget de près de 2 milliards US$, interventions au profit d'un peu plus de 80 millions de personnes.

               

                - l'UNICEF, qui était à l'origine -1946- temporaire et a été perennisée en 1953 est plus spécialement chargée de la protection des enfants en cas de guerre ou de désastre naturel

 

                - les autres institutions spécialisées de l'ONU ont également des programmes humanitaires selon leur spécialité (en particulier l'OMS)

 

                L'ONU essaie de coordonner ses différentes actions entre elles et avec celles des organismes privés et des ONG et du CICR au sein d'un Bureau Commun des Affaires Humanitaires (BCAH) créé en 1992. Le BCAH essaie en particulier d'identifier les besoins des différents programmes, d'éviter les doubles emplois entre eux et lance des appels à contributions volontaires pour les financer. Les donations volontaires ne sont évidemment pas à la hauteur des appels de fonds qui ne sont généralement couverts qu'à hauteur des 2/3 (en 2003 : 5,1 milliards USD appelés, 3,6 Mds couverts).

 

                Le champ humanitaire se caractérise actuellement par la prolifération des acteurs : ONU, Etats, organisations régionales (la Communauté européenne en particulier), organisations non gouvernementales sans chef de file définis et avec des missions qui souvent se recoupent (par exemple entre le HCR et le CICR dont le mandat concerne la protection des civils dans les conflits armés, catégorie qui recoupe celle des "réfugiés"). Un problème plus récent est induit par le fait que la plupart des conflits aujourd'hui sont des "conflits intraétatiques", autant dire des guerres civiles, qui sont souvent des conflits plus inexpiables que les conflits internationaux. Leurs acteurs ne respectent généralement pas le droit de la guerre. Il s’agit de la protection des acteurs du champ humanitaire qui ne peuvent parfois pas accéder aux zones dans lesquelles les secours sont nécessaires. Certains refusent par principe toute protection militaire (la Croix-Rouge), d'autres l'acceptent, mais au risque de compromettre leur impartialité et d'être assimilés par une des parties au conflit à ses propres ennemis., et d'instrumentalisation par ceux-là même qui les protègent. De plus en plus on tend sinon à assimiler le personnel humanitaire à celui des Nation Unies, du moins à leur conférer la même protection internationale, du moins s'il s'agit de personnel agissant dans le cadre d'un mandat ou d'un contrat entre l'organisation dont ils dépendent et le Secrétariat Général des Nations Unies. Un problème plus récent encore est celui de l’instrumentalisation des acteurs humanitaires par les coalitions militaires. Il n’est pas douteux, par exemple qu’en Afghanistan (2001) et en Iraq (2003) l’assistance humanitaire, tant celle de l’ONU que celle des ONG, est perçue par une partie des combattants comme le « service après vente » de la guerre américaine. Dans un contexte semblable les attentats contre l’ONU (19 août 2003, ayant entraîné la mort du représentant du Secrétaire général de l’ONU, M. Sergio Vieira de Mello), contre la Croix-Rouge (attentat du 27 octobre 2003) et d’autres ONG sont sans doute appelés à se répéter.

 

                Il existe une procédure d'accréditation permanente des ONG auprès de l'ONU ou de chacun de ses organes (notamment l'ECOSOC, qui a accordé le statut consultatif à plus de 2000 d'entre elles) qui tend à leur donner un rôle non négligeable dans les travaux de l'organisation d'autant plus qu'elle regroupent généralement des activistes rompus aux techniques de "lobbying". La présence des ONG pose néanmoins plusieurs problèmes :

 

                               - quelle légitimité : seuls les gouvernements peuvent prétendre représenter des peuples (encore tous sont-ils loin d'être démocratiques). Les ONG ne représentent que leurs membres

                               - quelles allégeances : qui finance les ONG ? les finances d'un certain nombre d'entre elles sont opaques, et surtout il est clair qu'un certain nombre sont subventionnées par des gouvernements dont elles sont la voix officieuse.

                               - quel droit de participation ? on retient généralement la formule "voice, not vote", mais il n'est pas toujours facile d'équilibrer le droit de prendre la parole et celui de négocier.

 

                En pratique, on note que la présence des ONG se fait souvent à deux niveaux à l'ONU

 

                               - un certain nombre d'entre elles ont des représentants inclus dans des délégations gouvernementales. Si elles s'expriment, elles le font au nom de l'Etat, qui estime qu'elles sont représentatives de son opinion publique et des positions de son gouvernement.

                               - un certain nombre s'expriment en tant que telles, voire regroupées dans des "collectifs". Parfois même les forum "étatiques" sont doublés de "forums ONG" parallèles, avec parfois des affrontements entre les deux (cf la conférence de Durban en 2001).

 

                F - Le développement économique et le progrès social

 

                Il s'agit sans doute du domaine le moins connu de l'action des Nations Unies, et c'est pourtant celui dans lequel les plus importants succès ont été constatés. Un certain nombre d'organisations dites "techniques" fonctionnent en effet sous l'égide des Nations Unies, sans bruit mais efficacement, pour favoriser le développement et l'échange international dans le cadre de règles internationalement reconnues. Les plus importantes sont :

                - l'Organisation  de l'Aviation Civile Internationale (OACI)

                - l'Organisation Maritime Internationale (OMI) pour la marine marchande

                - l'Union Internationale des Télécommunications (UIT)

                - l'Union Postale Universelle (UPU)

                - l'Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle (OMPI)

                - l'Organisation Météorologique Mondiale (OMM)

                - l'Organisation Internationale du Travail (OIT)

                - l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS)

 

                Ces organisations ont une double activité :

 

                               - activité normative : établissement de normes internationales soit par la négociation de conventions internationales, soit dans certain cas par l'institution d'un "droit dérivé" directement applicable.

                               - mise en place de programmes de formation ou de coopération technique entre les Etats-membres

               

                Un développement récent de l'activité dans le champ du développement économique et social a été, surtout depuis 10 ans la convocation de grandes conférences multilatérales afin de définir des "doctrines" et des programmes d'action devant guider l'action des Etats. La première et la plus importante a été le "Sommet de la Terre" en 1992 à Rio de Janeiro, qui a lancé un programme "action 21" pour le 21ème siècle) dont un des développements a été le protocole de Kyoto sur la maîtrise des gaz à effets de serre[5]. On peut citer également :

 

                - les conférences sur les PMA (1980, 1990, 2001)

                - la conférence sur la population (Le Caire 1994)

                - la conférence sur les femmes (Pékin 1995)

                - le Sommet sur le développement social (Copenhague 1995)

                - la conférence sur l'Habitat (Istanbul 1996)

                - les conférences sur l'alimentation (Rome 1996 et 2002)

                - Sommets mondiaux sur les enfants (New York 1990 et 2002)

                - conférence sur le financement du Développement (Monterrey 2002)

                - conférence sur le développement durable (Johannesbourg 2002, qui est en fait un "Rio +10 comme il y avait eu un "Rio + 5").

 

                Ces conférences, outre leur importance médiatique (la "diplomatie publique") sont souvent le point de départ de négociations de textes conventionnels ou de déclarations "politiquement contraignantes" qui peu à peu forment le droit international, et donnent lieu éventuellement à des conférences de suivi pour examiner les résultats obtenus et le respect des engagements pris.

 

                Sous ce thème du développement économique et social il faut mentionner la question des rapports Nord-Sud et de l'aide au développement, qui est un thème important mais en perte de vitesse. Depuis la fin de la guerre froide, en effet, le "Sud" a cessé d'être un objectif stratégique que pouvaient se disputer l'"Est" et l'"Ouest", en outre un certain nombre de pays, notamment asiatiques, sont sortis du "Sud" pour former les "pays émergents" tandis qu'un certain nombre d'autres, notamment africains, se sont enfoncés dans la misère et la guerre civile au point de ne plus susciter qu'indifférence ou découragement. L'émergence d'un thème comme celui de la "bonne gouvernance" (autrement dit "le bon gouvernement") est à cet égard révélateur d'un changement important de regard : il aurait été impossible dans les années de guerre froide de suggérer que la désastreuse situation d'un certain nombre de pays était d'abord due à leur "mauvais gouvernement". La conséquence première en est d'une part que l'aide publique au développement,qui a été souvent détournée pour financer des régimes dictatoriaux, a cessé de progresser et s'est même réduite, et d'autre part que ce qu'il en reste est de plus en plus soumis  à des conditionnalités rigoureuses. Une institution comme la CNUCED (Conférence des Nations Unies pour la Coopération économique et le Développement) qui était un "phare" de l'ONU dans les années 1970-80 est aujourd'hui considérée come archaïque, dépassée, et souffre d'un problème de positionnement par rapport à l'OMC dans la mesure où la doctrine d'un certain nombre de pays (et d'abord les Etats-Unis) est désormais "Trade, not Aid". On pourrait pratiquement dire la même chose des autres institutions de l'ONU dans le même champ (PNUD, ONUDI, FIDA, UNICEF) qui souffrent de politisation et de mauvaise gestion. Qui plus est, les moyens de développement ne sont pas dans les agences multilatérales de l'ONU mais soit dans les programmes de coopération bilatéraux (qui ne sont pas neutres politiquement) ou des des institutions comme la Banque Mondiale (20 milliards US$ de prêts contre 1 milliards US$ pour le PNUD, par exemple).

 

                G - Le bilan institutionnel de l'ONU

 

                Les mécanismes prévus par la Charte des Nations-Unies fonctionnent-ils ? la réponse est sans doute "plus ou moins bien", mais leur réforme, sans cesse à l'ordre du jour, paraît pratiquement impossible.

               

                - l'assemblée générale et l'ECOSOC, organes pléniers, sont devenus ingérables avec la participation de 190 Etats sans compter les observateurs. Les Etats les plus actifs ne sont pas forcément ceux qui comptent le plus ou qui sont les plus représentatifs. Le principe de l'égalité souveraine des Etats, incontestable en droit, est en tel décalage avec la réalité que les débats sont souvent très loin de la réalité. Les positions idéologiques et radicales s'y affirment sans contrainte, et ne facilitent pas la résolution des problèmes.

               

                - le Conseil de sécurité, organe restreint et qui, par sa composition incluant des membres permanents (en principe les membres les plus influents de la communauté internationale), est plus en phase avec les véritables rapports de force de la politique internationale souffre pour ces mêmes raisons d'un déficit de légitimité (les 5 membres permanents ne sont plus les 5 pays les plus influents du monde, leur influence est inégale, ils ne sont même plus les 5 plus gros contributeurs à l'ONU et surtout ils ne représentent pas équitablement les différentes régions du monde : trop d' Européens, pas assez d'Africains ou d'Asiatiques). Pourtant il a su, plus que l'AGNU et l'ECOSOC, s'adapter aux réalités nouvelles : en particulier depuis 10 ans il a su avoir recours aux mesures coercitives du chapitre VII en sorte que "l'impuissance de l'ONU" sans être  un mythe n'est plus une thèse qu'on peut soutenir sans nuances. Il a certainement contribué à faire avancer le droit et l'idéal des Nations Unies, notamment par la création des deux tribunaux internationaux (Rwanda et Yougoslavie).[6]

 

                - Le Secrétariat Général,  a su profiter du relatif effacement de l'AGNU et de l'ECOSOC dont il essaie souvent d'être la "voix raisonnable", le lieu où se décante ce qui se dit dans les assemblées plénières. Le Secrétaire Général joue ainsi un rôle d'"éveilleur de la conscience internationale" de plus en plus reconnu, mais il ne peut guère aller au-delà, le véritable pouvoir se trouvant à l'AGNU et surtout au CSNU. Il est toujours fort loin de pouvoir jouer le rôle d'un chef d'orchestre politique de la communauté internationale.

 

                - Comme souvent, le noeud du problème est un problème financier : l'ONU est une organisation généralement à la limite de la banqueroute, à la fois parce que son budget est trop réduit et parce que ses contributions ne sont pas payées à temps (la question des arriérés américains étant une des plus délicates). Cette question illustre à elle seule le principal problème de l'organisation qui ne peut faire que ce que ses membres veulent lui voir faire. Or il n'y a pas de proportion (ou il y a une proportion inverse, généralement) entre l'importance du rôle qu'ils veulent lui voir jouer et celui qu'ils comptent ou espèrent pouvoir jouer par eux-mêmes.

 

II - L'avenir de l'ONU

 

 L'existence de l'organisation n'est pas remise en cause. Elle répond trop clairement à un besoin de dialogue entre les nations et offre un cadre de négociation permanente reconnu comme indispensable, même si ce dialogue et ces négociations ne sont pas toujours couronnés de succès : cela tient moins à la qualité du cadre lui-même qu'à la nature des questions discutées ou négociées.

 

Depuis son origine, l'ONU a dû évoluer dans un contexte qui n'était pas celui pour lequel elle avait été prévue. Concue pour fonctionner dans un monde multipolaire et présupposant l'union durable des 5 membres permanents qui auraient dû former une sorte de "directoire" mondial, la Charte a dû survivre et s'adapter dans des contextes ne correspondant pas aux paramètres qui avaient présidé à sa rédaction : guerre froide, bi-polarité, et aujourd'hui quasi-hégémonie américaine.

 

On avait espéré que la fin de la guerre froide permettrait à l'Organisation de trouver un second souflle, mais la multipolarité indispensable à cela n'a pas vu le jour, et au contraire les Etats-Unis sans lesquels rien ne peut se faire témoignent une méfiance quasi-systématique à l'ONU, soulignant, même quand ils décident de passer par son canal, qu'ils pourraient fort bien s'en passer[7], et négligent de ratifier la plupart des instruments internationaux négociés en son sein, alors même que l'édiction de normes internationales est devenue la spécialité et la plus grande utilité de l'organisation[8]. La "disparition" du Tiers-Monde comme entité des relations internationales, la "non-émergence" de l'Europe comme pôle pouvant contrebalancer la puissance américaine rendent l'organisation moins pertinente pour le règlement des problèmes mondiaux, ainsi enfin que la fonction presque purement tribunicienne et déclamatoire de l'Assemblée Générale où un grand nombre d'Etats-membres donnent l'impression de se "défouler" des frustrations que leur fait subir un ordre mondial sur lequel ils ont de moins en moins prise.