Les moyens de la politique extérieure française - Relations internationales - Geopolitique - Les politiques extérieures des Etats

Les moyens de la politique extérieure française

La construction européenne, la participation à l'action de l'ONU, les droits de l'Homme, l'aide au développement, l'action humanitaire et la francophonie, le concept français en matière de défense, la non-prolifération et le désarmement, les moyens de défense de la France, les échanges extérieurs et l'internationalisation de l'économie française. Le projet de budget pour 2004 du MAE s'élève à 4,221 Mds d'euros. L’action extérieure française passe donc par la :

I/- Représentation

Selon la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques et le décret du 1er juin 1979 sur les pouvoirs des ambassadeurs, la première fonction du chef de mission diplomatique consiste à "représenter l'Etat accréditant auprès de l'Etat accréditaire"[1]. Mais ce mot a plus d'un sens.

A l'origine, l'ambassadeur représentait son souverain auprès d'un autre souverain. Aujourd'hui, le chef de mission est toujours dans son pays de résidence l'image de son chef d'Etat. L'ambassadeur est censé ne pas avoir d'allégeance politique : il représente le pays mais il est aussi toujours prêt à assumer ce qu'il s'y passe, surtout ce qui peut prêter à critique.

Le chef de mission représente son pays auprès de l'Etat accréditaire, c'est-à-dire auprès du gouvernement ou, dans le cas d'une organisation internationale, auprès des organes directeurs et des autres chefs de mission. L'ambassadeur entretient aussi des contacts réguliers avec l'opposition. Lorsqu'elle est réduite à la clandestinité, l'ambassadeur ne doit pas méconnaître des opposants susceptibles de devenir demain des gouvernants. Mais il ne doit pas être accusé d'aider la subversion, en infraction avec son statut diplomatique. "Le diplomate agit au grand jour".

II/- Négociation

Le diplomate se situe par définition au point de contact entre deux ou plusieurs Etats souverains. C'est donc une branche de la puissance publique qui ne peut jamais recourir, même en dernier ressort, à la contrainte et c'est la seule : elle ne peut agir que par le dialogue, autrement dit la négociation.

Négocier : d'abord bien expliquer sa position et chercher à bien comprendre ce que veut l'autre, c'est donc marchander bien sûr, avec son lot d'astuces et de discrétions, mais aussi dépasser les contradictions par un effort d'imagination.

Avec le développement des relations internationales, le volume des affaires à négocier s'accroît, on assiste donc à un déplacement des compétences des politiques, qui ne s'occupent que des points cruciaux, vers les professionnels. La répartition du travail entre diplomates a beaucoup changé. Une part importante des négociations est maintenant conduite par des envoyés des administrations centrales. Même s'il appartient à l'ambassadeur local de signer l'accord (sauf en présence d'un membre du gouvernement), il est vrai que la fonction de négociation des ambassades bilatérales, sans avoir disparu, s'est réduite. Mais c'est l'inverse pour les missions auprès des organisations internationales.

III/- Recherche de l'information

L'information transmise par la correspondance des ambassades est la source principale, et la plus originale, de l'information élaborée et diffusée par le Ministères des Affaires étrangères. La recherche du renseignement est la plus ancienne mission des ambassades. Les rapports des ambassadeurs de Venise sont restés célèbres : ils observaient leur pays de séjour avec lucidité. Mais aujourd'hui, la presse et surtout Internet complètent ce rôle d'information.

 Mais l'information diplomatique conserve un rôle primordial pour plusieurs raisons : l'ambassadeur transmet à son gouvernement des informations confidentielles, au moins pour un temps, jusqu'à l'ouverture des archives. C'est une information orientée, en ce sens que tout en restant objective, elle n'est pas neutre, mais active, destinée à aider le gouvernement à prendre des décisions. 

Le développement des technologies de l'information et de la communication intensifie également la diplomatie de conférences et entraîne une relation étroite avec les médias. Dans un Etat démocratique, la presse et la diplomatie sont devenues complémentaires. Le diplomate doit désormais intégrer à bon escient les sources médiatiques et, en retour, savoir délivrer les informations d'une façon contextuelle et non factuelle. La politique étrangère n'est plus dessinée par les seuls diplomates, d'autant plus que les contraintes budgétaires obligent les Etats à réaménager leur réseau diplomatique et consulaire et que le recul du politique face à la mondialisation économique marginalise leurs compétences.

IV/- Protection des intérêts

La protection des intérêts de l'Etat dont parle la Convention de Vienne du 18 avril 1961 s'étend en pratique à la promotion des intérêts nationaux.

Intérêts politiques

Les affaires politiques sont désormais évoquées au plan multilatéral. Une diplomatie préventive (Pacte de Stabilité en Europe en 1995, repris en 1999 pour les Balkans) est apparue qui voudrait déceler et désamorcer les crises. Et quand la prévention ne suffit pas, on voit apparaître, en Bosnie puis au Kosovo, une diplomatie punitive. La diplomatie bilatérale n'est pas dépossédée pour autant, puisque ces intiatives multilatérales s'accompagnent de démarches dans les capitales des pays concernés.

Intérêts commerciaux, économiques et financiers

Les affaires sont négociées au travers de l'OMC, de l'UE ou de l'OCDE, mais il appartient aux représentants permanents de la France auprès de ces organisations d'y protéger les intérêts de la France. Ils sont relayés dans les capitales par leurs collègues bilatéraux. Mais sur le plan bilatéral, c'est l'appui aux entreprises françaises qui est le terrain d'élection de l'ambassadeur. Il n'a pas à s'ingérer dans la gestion de leurs affaires, mais à répondre à leurs demandes et même à prendre l'initiative d'offrir son concours. Il met à leur service sa capacité d'influence et d'information. Dans les pays où l'économie est plus ou moins planifiée, les décisions portant sur de grands contrats sont souvent prises au plus haut niveau : l'ambassadeur est alors amené à intervenir auprès des autorités. En pays d'économie de marché, toute intervention de ce genre n'est pas exclue, mais le rôle de l'ambassadeur est essentiellement de conseil et de renseignement.

L'appui aux entreprises nationales s'inscrit désormais au cœur de sa mission. Dans ce processus, la France peut occuper une place importante, en raison de la professionnalisation des personnels et de l'importance des moyens de Bercy. Le diplomate doit posséder une culture suffisante pour intégrer l'évolution du monde économique. Il doit également communiquer davantage pour répondre à des opinions publiques de plus en plus alertées.

Intérêts culturels, scientifiques, techniques…

La France est le pays qui dépense le plus pour l'action culturelle et l'aide au développement, près de 5 milliards. La promotion de la langue française est une priorité. Offrir un enseignement en français aux nationaux et aux étrangers, c'est la mission de l'AEFE avec ses 279 écoles et lycées totalisant 16 000 élèves dans 125 pays, des centres et des instituts culturels, qui ont plus de 200 000 étudiants et élèves et l'Alliance française (1000 agences à travers le monde).

Protéger les intérêts culturels, c'est aussi faire valoir l'héritage artistique et littéraire ainsi que la création contemporaine. La coopération scientifique et technique forme des cadres étrangers qui garderont l'habitude de travailler en français.

V/- Promotion des relations bilatérales

D'après la Convention de Vienne (1961) et le décret de 1979, la promotion des relations amicales, notamment économiques, est citée parmi les fonctions des missions diplomatiques.

Relations amicales et relations politiques

La convention de Vienne parle de relations amicales et ne dit mot des relations politiques. Cela implique que les relations politiques ne peuvent être qu'amicales. Or, il arrive qu'un Etat condamne ouvertement la politique d'un autre, hier l'Afrique du Sud, aujourd'hui la Birmanie. La mission diplomatique devra marquer sur place une froideur délibérée. Pourtant, aussi longtemps que les relations ne sont pas rompues, l'ambassade doit sauvegarder ce qui peut l'être. C'est encore une façon de promouvoir des relations amicales.

De l'intérêt égoïste à l'avantage mutuel

Les relations sont envisagées sur la base d'un principe fondamental, celui de la réciprocité. La promotion des relations mutuellement avantageuses, c'est en somme le développement positif de la protection des intérêts.

La promotion des relations comme la protection des intérêts regarde en premier lieu les Etats. Elle passe par l'échange de visites officielles à tous les niveaux : celles des ministres et des chefs d'Etats déclenchent celles des hauts fonctionnaires et des techniciens. A ces rencontres, il faut ajouter les contacts entre les organes du pouvoir législatif et entre les collectivités territoriales, moteurs d'une coopération décentralisée en plein essor (une loi de 1992 a accordé aux collectivités locales le droit de négocier dans des limites précises, avec leurs homologues étrangers.)

Le chef de mission doit encourager les relations bilatérales entre personnes morales ou privées ou semi-publiques: université, instituts d'étude et de recherche, syndicats ouvriers et patronaux, organisations professionnelles.

Au delà de la diplomatie bilatérale et multilatérale émerge une réelle diplomatie européenne dont l'objectif est de compléter par des analyses solides des pays concernés la connaissance que peuvent tirer les hommes politiques de la fréquentation de leurs homologues.

VI/- Communication sur le terrain

La fonction de communication des missions diplomatiques ne figure nulle part dans les textes officiels, mais elle valorise toutes les autres.

Communiquer : expliquer ce que fait la France aux autorités locales et à tous les acteurs qui peuvent exercer une influence : la politique de la France envers le pays de séjour, mais aussi ses positions sur les sujets d'actualité.

La résidence est essentiellement le cadre et le support de cette action de communication. Ce que fait une ambassade, elle doit le faire connaître : la communication est la forme moderne de la représentation.

Lieu de la coordination, de l'impulsion et de la synthèse de l'action extérieure de la France, le Ministère des Affaires étrangères poursuit sa réorganisation à travers un plan d'action qui vise à améliorer ses méthodes et ses moyens d'ici à 2007. La modernisation de l'outil diplomatique de la France passe par la mise en place de la loi organique relative aux lois de finance, dont l'application consiste à passer d'une logique de spécialisation des crédits par chapitre budgétaire à une logique de finalité d'action.