Création issue de la première guerre mondiale, le droit pénal international a abouti en 1998 à la création de la Cour Pénal Internationale censée juger les auteurs de rimes de guerre, ou de crimes contre l'humanité, après 50 ans d'expériences de Tribunaux adhoc. Tout la problématique de la CPI réside dans sa légitimité, et dans ses moyens d'actions. (I).

Historique de la mise en place d’un système pénal international

1872 : Idée de Gustave Moynier.

1919 : Projet d’une juridiction universelle:

But = l’inculpation de Guillaume II pour « offense suprême contre la morale internationale et l’autorité sacrée des traités ». Echec : Guillaume II s’exile aux Pays-Bas et n’est pas inquiété.

1945 : Tribunal de Nüremberg

Première pierre de l’édifice de la justice pénale internationale. Il est crée par les accords de Londres du 08.08.1945 qui définissent les notions de « crimes contre la paix », « crimes de guerre » et de « crimes contre l’humanité ». Une déclaration institue en parallèle le Tribunal de Tokyo le 16.01.1946.

Loi belge du 16 juin 1993

Cette loi donne « compétence universelle » à la justice belge en matière de crimes internationaux et de crimes contre l’humanité, quelle que soit la nationalité de la victime ou du criminel. La vaste étendue de cette compétence posait d’ailleurs à tel point problème (plainte contre Ariel Sharon, Yasser Arafat, Laurent Kabila, …) que le Parlement belge a dû abroger cette loi le 1^er août 2003.

1993 : Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie (TPIY)

Il est mis en place par les résolutions 808 et 827 du Conseil de Sécurité en vertu du chapitre VII et s’établit à La Haye.

Le bilan de son travail est mitigé : 48 accusés détenus, 31 font l’objet d’un mandat d’arrêt, 23 personnes jugées.

1994 : Tribunal Pénal International pour le Rwanda (TPIR)

Il est crée par la résolution 955 du Conseil de Sécurité et s’établit à Arusha en Tanzanie. Après des débuts peu encourageants, 50 personnes sont cependant mises en accusation ; plus de 40 sont détenues ; 9 condamnations.

1998 : La Cour Pénale Internationale (CPI)

Première juridiction universelle et permanente. Son Statut est signé le 18.07.1998 à Rome par 120 pays et l’est à présent par 139.

Bilan des TPI, laboratoires expérimentaux pour la CPI

La CPI saura-t-elle tirer des leçons des difficultés rencontrées par les deux TPI ces dernières années ?

Procès excessivement longs et difficultés procéduriales

Confrontation des systèmes juridiques et des procédures car juges de nationalités différentes.

- L’adoption de la procédure anglo-saxonne accusatoire (en vertu de laquelle les juges sont censés n’avoir aucune connaissance du dossier et ne juger que d’après ce qu’ils entendent au prétoire, sans instruction préalable) fait perdre beaucoup de temps.

- Etablissement des faits très lent également.

- Les actes d’accusation sont trop larges + Eparpillement des inculpations sur d’autres que les principaux responsables. Le procureur de la CPI annonce cependant son intention de se concentrer sur « les crimes les plus graves et les responsabilités les plus élevées » afin de privilégier la qualité des procès sur leur quantité.

Procès trop éloignés des victimes

Œuvre de justice amoindrie, notamment du fait que les procès se déroulent à plusieurs centaines de km des lieux des crimes. C’est pourquoi le responsable du greffe de la CPI a envisagé la tenue de procès près des lieux des crimes, donc des victimes.

Difficultés de la coopération judiciaire internationale

La coopération internationale est absolument nécessaire : pour mener les enquêtes, recueillir les éléments de preuve, arrêter les suspects, protéger les témoins. Mais elle est souvent défaillante ; et ce de la part des Etats concernés autant que des Occidentaux.

Une des causes majeures en est sans doute le poids de la politique, difficilement séparable du fonctionnement de la justice internationale. La politique pénale adoptée n’est jamais sans conséquences politiques. De plus, se pose la question de l’indépendance des juges par rapport au procureur et à leurs Etats respectifs.

Une compétence circonscrite

Ratione loci (territoire de l’ex-Yougoslavie pour le TPIY, territoire du Rwanda et des Etats voisins pour le TPIR) et ratione temporis (crimes commis depuis le 1^er janvier 1991 pour le TPIY et au cours de l’année 1994 pour le TPIR). De plus, ce sont des tribunaux ad hoc. Ils sont donc amenés à disparaître. (Quand ?)

Les espoirs portés par la CPI

Naissance d’une juridiction permanente universelle = grand pas en avant vers l’universalité des droits de l’homme et le respect de la règle de droit. Volonté de responsabiliser les élites politiques.

→ Rôle préventif et dissuasif.

Mise en place de la CPI

- La création des deux TPI a remis à l’ordre du jour le projet de création d’une juridiction pénale universelle. En 1993, la Commission du DI soumet à l’Assemblée Générale un projet de statut d’une Cour Pénale Internationale sur lequel elle avait commencé à travailler en 1948 ( !), projet sur la base duquel se sont ensuite nouées des négociations intergouvernementales.

- Le 18.07.1998 à Rome, 120 Etats ont adopté le statut de la CPI (7 voix contre, 21 abstentions). La souscription à la CPI est donc volontaire. Bien que créée sous l’impulsion de l’ONU, la CPI est indépendante du Conseil de Sécurité, ce qui renforce sa crédibilité.

- Le 11.04.2002, les 60 ratifications nécessaires à sa naissance officielle sont réunies.

- Le 1.07.2002 : Entrée en vigueur du statut de la CPI. Dépôt des premiers recours.

- Février à avril 2003 : fonctionnement effectif = mise en place des juges et du procureur.

Ø 18 juges sont élus (dont 6 femmes) pour 9 ans, non renouvelables.

Le procureur est élu : l’Argentin Luis Moreno Ocampo.

- A ce jour, la CPI n’est pas encore en état d’inculper ou d’enquêter, mais 600 requêtes lui ont déjà été adressées.

Compétence de la CPI

Ø Elle juge des individus. C’est l’innovation principale. (≠ la CIJ juge des Etats)

Ø Saisine par un Etat-partie, le procureur ou le Conseil de Sécurité.

Ø Compétence non-rétroactive: les crimes doivent avoir été commis après l’entrée en vigueur de son statut (01.07.2002).

Ø Art. 5 du Statut : Compétence matérielle de la CPI pour les crimes de guerre, crimes contre l’humanité, crimes de génocide et crimes d’agression :

- Crimes de guerre = infractions graves aux Conventions de Genève de 1949 et aux Protocolex de 1977, commises en période de conflit armé. (art. 8 du Statut)

- Crimes contre l’humanité = actes graves commis contre une population civile dans le cadre d’une attaque généralisée ou systématique pour des motifs d’ordre politique, racial, national, ethnique ou religieux. (art. 7)

- Crime de génocide = il est une forme particulière du crime contre l’humanité et s’en distingue par l’intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique ou religieux, comme tel (art.6).

En l’absence de consensus, la définition du crime d’agression a été reportée à une date ultérieure.

De plus, il y a eu un grand débat pour savoir s’il fallait ou non inclure le terrorisme dans la compétence de la CPI. L’idée a finalement été abandonnée.

Ø La Cour est compétente uniquement dans les trois cas suivants :

- l’accusé est ressortissant d’un Etat-partie au statut ou qui accepte la juridiction de la CPI en l’espèce

- le crime a été commis sur le territoire d’un Etat-partie ou qui accepte la juridiction de la CPI en l’espèce

- saisine du procureur par le Conseil de Sécurité en vertu du chap. VII (pas de limite de compétence ratione personae)

Ø En vertu du principe de complémentarité, les Etats conserveront à titre principal la responsabilité de poursuivre et juger les crimes les plus graves : la CPI ne sera compétente qu’en cas de défaillance ou de mauvaise volonté des Etats.

Ø Afin d’éviter les procès qui traînent en longueur ou les saisines fantaisistes, une Chambre préliminaire a été créée. Celle-ci instruira le dossier préalablement à l’audience et devra notamment établir le « contexte historique » des crimes. Elle établira un véritable dialogue avec le parquet, voire un contrôle, et confèrera ainsi aux juges une marge d’intervention sur la politique du parquet et le déroulement du procès : fixer des délais, limiter le nombre des témoins, …

Ø La défense fonctionnera selon un système binôme : un avocat local + un avocat international/iste.

Ø Les peines et leurs conditions d’exécution

La Cour peut prononcer une peine d'emprisonnement maximal de 30 ans ou une peine d'emprisonnement à perpétuité " si l'extrême gravité du crime et la situation personnelle du condamné le justifient ". La Cour peut ajouter à ces peines une amende ou " la confiscation des profits, biens et avoirs tirés directement ou indirectement du crime (...). "
Les peines d'emprisonnement sont accomplies dans un Etat désigné par la Cour sur une liste de pays candidats.

Les problématiques relatives à la CPI

Ø L’universalité

L’efficacité répressive et donc dissuasive de la Cour dépendra du nombre d’Etats-parties à son statut. Au 1^er juin 2003, 90 Etats avaient ratifié le Statut. Cependant, les Etats acceptent difficilement une telle atteinte à leur souveraineté. La Chine, la Russie, l’Inde, Israël, et surtout les Etats-Unis sont très frileux.

Les Etats-Unis notamment voient la CPI comme une menace pour leurs ressortissants et notamment pour leurs soldats en mission. Ils estiment qu’en tant qu’ « hyperpuissance », ils prennent plus de risques et qu’ils ne doivent pas être pénalisés par le fait qu’ils assument leurs responsabilités internationales. Bien qu’ayant signé le Traité de Rome, ils refusent donc de le ratifier. Le 10 décembre 2001, le Sénat américain a d’ailleurs massivement voté le projet de loi du républicain Jesse Helms, interdisant aux Etats-Unis de coopérer avec la CPI. Adoptée par 78 voix contre 21, la loi "American Service Member Protection Act" (Aspa) propose, purement et simplement, d'interdire toute coopération américaine avec la Cour, d'interdire toute assistance militaire aux Etats ayant ratifié le statut de Rome, de restreindre la transmission d'informations relevant de la sécurité nationale aux pays ayant ratifié le statut, de s'opposer à la participation américaine aux opérations de maintien de la paix de l'Onu et enfin d'autoriser le président à utiliser tous les moyens "nécessaires et appropriés" pour libérer un citoyen américain détenu par la CPI. Les Etats-Unis prônent par ailleurs une autorisation préalable du Conseil de Sécurité ainsi qu’un contrôle politique des juges et du procureur.

Par ailleurs, Israël, la Chine et la Russie estiment qu’il faut réduire les prérogatives de la CPI.

Ø La position française

Traité de Rome signé le 18.07.1998. Le 22 janvier 1999, le Conseil Constitutionnel rend sa décision, selon laquelle le projet de statut n’était pas conforme à la Constitution française (notamment à cause de l’immunité du Président de la République). Le 28 juin 1999, un projet de révision constitutionnelle a été adopté par le Congrès. Ce projet stipule (art. 53-2 de la constitution) que « la République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998. ». Le 22 février 2000, l’Assemblée Nationale adopte le projet de loi autorisant la ratification de la Convention portant Statut de la Cour pénale internationale.

Par ailleurs, il faut noter l’ambiguïté de la position française. Bien qu’affichant son soutien à la CPI, la France n’a ratifié le Traité en 2000 que grâce à l’insertion d’une clause spécifique (l’art. 124), garantissant l’impunité pour les crimes de guerre jusqu’à révision du Statut. Cependant, la proposition de loi du sénateur français, Robert Badinter sur la coopération avec la Cour pénale internationale (CPI) a été adoptée le 12 février 2002 au Sénat, à l’unanimité. Mais le texte, centré sur la procédure, n’aborde pas les nécessaires réformes de fond du code pénal français, dont la définition des crimes de guerre.

Ø La coopération internationale

Pour les mêmes raisons que celles valables pour les TPI et du fait de la prudence des Etats quant à l’activité de la CPI, la coopération des Etats est loin d’être acquise à la Cour.

De plus, la CPI, et notamment son procureur, ne dispose que de peu de moyens propres. Ses dépenses sont assurées par les contributions des Etats-parties et par des contributions volontaires des gouvernements, organismes internationaux, individus, sociétés et autres entités. Dans des circonstances spéciales, des fonds seront fournis par les NU après accord de l’AG. La contribution des Etats-parties sera déterminée en fonction de l’échelle arrêtée par les NU pour son budget ordinaire. Chaque Etat peut faire des contributions additionnelles volontaires.

Ø Le risque d’interaction entre la CPI et le système de sécurité collective

Le rôle du Conseil de Sécurité en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationale ne devrait pas se trouver compromis. C’est dans ce souci qu’a été adopté, sur proposition de Singapour, la disposition (art. 16 du Statut) selon laquelle le Conseil pourrait explicitement demander à la Cour, pour une durée de 12 mois renouvelable, de ne pas enquêter sur une affaire relevant du chap. VII de la Charte. On peut en effet imaginer des situations où la saisine de la Cour pénale internationale, par un Etat, d'agissements commis par un autre Etat risquerait de créer une situation conflictuelle pouvant déboucher sur une guerre. Dans ce cas, d'ailleurs, en l'absence même de la disposition incriminée figurant au Statut, le Conseil de sécurité pourrait fort bien agir pour faire en sorte que la Cour pénale internationale n'engage pas de poursuites, compte tenu des compétences que lui reconnaît le chapitre VII de la Charte. En second lieu, la procédure à suivre au sein du Conseil -l'adoption d'une résolution comportant la demande de sursis à enquêtes ou à poursuites- est plutôt favorable à la Cour. Il suffirait en effet qu'un seul des cinq membres permanents recoure à son droit de veto pour que la demande elle-même, ou son renouvellement, ne soit pas adoptée et que la Cour puisse ainsi poursuivre son travail.
Ainsi, tant la procédure retenue que les compétences générales reconnues par la Charte au Conseil de sécurité concourent à faire de cette disposition l'une des traductions de l'équilibre complexe, que le Statut tend à établir tout au long de son dispositif, entre la primauté reconnue aux Etats et la responsabilité du Conseil de sécurité, d'une part, et la possibilité, d'autre part, pour la Cour de dépasser la logique politique et de souveraineté des Etats qui régit la société internationale. L’établissement de la Cour ne doit ni lier les mains du Conseil, ni signifier l’échec de la sécurité collective. Partant d’une analyse réaliste des relations internationales, il s’agit plus exactement d’une nécessaire complémentarité entre les deux institutions.

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