L’Iraq a été le dossier majeur à l’ONU entre début 2002 et l’été 2003, créant controverses et divisions alors que dix ans avant, l’institution avait connu autour de ce même dossier mais par rapport au Koweït « l’état de grâce » d’un consensus très large. En quoi les deux périodes diffèrent-elles, et pourquoi passe-t-on d’un consensus relatif en 1990-91 à une controverse spectaculaire en 2002-03?

Face à une intervention militaire en Irak qui se fait en dehors du consentement international, peut-on dire alors qu’il y a faillite de l’ONU? Quels enseignements peut-on en tirer?

I. La guerre du golfe : un consensus de circonstance autour d’un recours à la force légal

Après l’invasion du Koweït le 2.8.90 et l’occupation de la totalité de son territoire, le Conseil de Sécurité de l’ONU (CdS) vote une suite de résolutions exigeant le retrait de l’Irak du Koweït. La n°678 autorise la coalition qui s’est formée (32 Etats mandatés par le Conseil de sécurité et dirigée par les USA) à « user de tous les moyens nécessaires » pour contraindre l’Irak à obtempérer. Il existait alors un large consensus pour l’intervention, l’usage de la force étant légalisé et la violation du droit international évidente (invasion d’un Etat souverain par un autre).

Lors de la première guerre du Golfe, l’Irak, qui de plus tente d’impliquer Israël et la Syrie dans le conflit, est opposé à une coalition large, dans un contexte international de consensus. La fin de la guerre froide permet en effet à l’ONU et au CdS de fonctionner normalement. Les pays du golfe anciennement proches de l’URSS qui se désagrège, sont en position délicate et ont tout intérêt à maintenir de bonnes relations avec Washington, qui joue de la solidarité franco-britannique et du silence chinois.

La fin du conflit, après les bombardements alliés est marquée par le vote de la résolution 687 du 3.4.91, acceptée par l’Irak. Dans la partie A sont définies les obligations de l’Irak en matière de frontières avec le Koweït, lesquelles seront garanties par une commission (UNSCOM, créée à cette occasion) et des observateurs sur le terrain. La partie C énonce clairement que « l’Irak doit accepter inconditionnellement que soient détruits […] les armes chimiques et biologiques […] les missiles balistiques […] » et s’impose en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. L’ONU contrôle alors le désarmement irakien, fait appel par la résolution 688 aux organisations humanitaires, par la résolution 715, impose ensuite à l’armée irakienne le respect de deux zones d’exclusion, Chiite et Kurde. (Autres missions de l’ONU, importantes, maintien de la paix, action humanitaire).

II. La deuxième crise irakienne : mise en échec du multilatéralisme et tentative de légalisation d’une intervention qui se fait en dehors de l’ONU

L’ONU retrouve une position centrale à propos de l’Irak, identifié après le 11 Septembre comme Etat délinquant (discours G. Bush du 12.9.02 devant l’AG), à l’automne 2002 : les USA accusés d’unilatéralisme cherchent au CdS une légitimité multilatérale. Le 8.11.02 est adoptée à l’unanimité la résolution 1441 énumérant les obligations irakiennes de désarmement mais donnant pas l’autorisation d’user de la force aux USA en cas de refus d’obtempérer de la part de l’Irak. Issu d’un compromis, le texte témoigne du désaccord sur le fond entre les USA d’une part et la Grande Bretagne, la France et la Russie d’autre part qui veulent le désarmement par l’ONU et insistent pour poursuite des inspections.

Pour les Etats-Unis, qui déposent un projet de nouvelle résolution visant à faire constater la « violation patente » de ses obligations par l’Irak, le recours à la force découle du non-respect des résolutions successives 678, 687 et 1441 en matière de désarmement, dans la mesure où « l’Irak s’y dérobe et a poursuivi ses efforts pour se procurer des ADM ». (H.H. Leach). Est passé sous silence le fait que la résolution 1441 prévoit deux phases, la reprise des inspections, et le cas échéant, un nouvel examen de la situation par le CdS, sans aucun lien de coercition automatique.

La bataille se joue autour de la définition du « casus belli », c’est à dire la question de la « violation patente » et de ses conséquences. Car c’est en cela que la résolution 1441 est un texte de compromis : le recours automatique à la force est exclu mais le texte n’empêche pas un Etat de se défendre ou de réagir isolément pour faire appliquer la résolution. (Interprétation du chapitre VII de la Charte des Nations Unies donnée par les USA). Menaces de veto et majorité réunie insuffisante pour l’adoption du projet de résolution font opter les Etats-Unis pour la solution annoncée : l’intervention (mars-mai 2003) se fait en dehors de l’ONU.

Le vote de la résolution 1483 définissant les modalités de participation de l’ONU à l’administration de l’Irak peut alors sembler de pure forme. Pourtant, si la mise à l’écart de l’ONU du point de vue militaire est patente, elle ne semble pas avoir été envisagée en ce qui concernait l’administration future de l’Irak.

III. Y a-t-il faillite de l’ONU ?

La question qui se pose est : dans quelle mesure l’ONU a-t-elle été utilisée comme un instrument réel pour désarmer l’Irak sans recourir à la guerre ou comme un cadre de légitimation ex post pour une opération plus ou moins planifiée comme déjà pendant la première guerre du Golfe?

La logique de l’ONU depuis sa création est de retirer à des Etats qui n’y sont pas prêts l’usage de la force pour régler les conflits internationaux, et de maintenir la paix dans le monde par le biais du CdS. Constitué d’Etats souverains et inégaux (permanents ou non) la règle de la majorité de 9/15 et le veto des permanents y est logique. Mais si les USA avaient obtenu la majorité alors que le reste du monde était hostile à la guerre il y aurait eu crise de légitimité.

La résolution 1483 admet alors implicitement que les USA sont incontournables et prend acte de l’occupation - suprématie militaire et inégalité des Etats - avant de mettre en place des instances spéciales et des représentants pour travailler avec les différentes parties. Elle met en évidence la mollesse et les contradictions de l’opinion internationale incarnée par l’ONU (Ph. Moreau Defarges). L’absence d’autre résolution que la 1441 n’a fait qu’entraîner un durcissement des relations ONU/USA déjà tendues depuis la fin de la guerre froide.

Pour l’Irak, l’ONU se rend indispensable par l’humanitaire, qui est le minimum sur lequel s’accordent les Etats. Reste la question de la marge de manœuvre sur le terrain, tout pouvoir étant cependant soucieux de légalité et, dans une certaine mesure de multilatéralisme. Si les Etats-Unis maîtrisent la situation, l’ONU sera marginalisée, mais si des régions se révèlent ingérables (Chiistan, Kurdistan), le recours à l’ONU pour ne pas perdre la paix sera incontournable.

Conclusion : quelques axes de réflexion à la lumière du rôle joué par l’ONU dans la dernière crise irakienne

La seconde crise Irakienne (un dossier parmi tant d’autres, et de ceux qui n’ont pu être réglés multilatéralement) met alors en lumière un certains nombre de points. Tout d’abord que le rôle de l’ONU ne se limite pas au seul maintient de la paix mais concerne la prise en charge de conflits qui n’intéressent pas ou plus les puissances. C’est ensuite le seul forum diplomatique mondial, fonction que l’Europe semble défendre comme étant plus importante que de seuls critères de capacité. A l’inverse, la position américaine vis-à-vis de l’Assemblée Générale tend à demander une réforme mettant fin à la discussion sur tous les problèmes en faisant une réunion annuelle thématique, plus contrôlable et discrète. Enfin apparaît un enjeu de taille dans la physionomie des relations internationales : tant que le droit d’ingérence n’aura pas été codifié, il y aura violation de la souveraineté des Etats, et Etats se faisant justice à eux-mêmes donc fin de la Charte des Nations Unies. Le multilatéralisme est marginalisé et le passage de la guerre préemptive à la guerre permanente semble risquer de s’établir. Le rôle de l’ONU, pourtant, n’était il pas vu à ses débuts « comme un appui pour que l’allié ne se transforme pas en hégémon ? » (P. Boniface)

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