De par la Constitution, comme en vertu d’un droit international marqué par la tradition monarchique, il incarne l’Etat. Son rôle est prééminent en matière de relations extérieures. Il négocie et ratifie les traités, nomme et accrédite les ambassadeurs. Sur le plan diplomatique, la personnalisation récente du pouvoir, avec les développement des rencontres au « sommet » a encore renforcé son importance.

Un équilibre s’est instauré avec le premier ministre : en règle générale, ce dernier s’efface derrière le Chef de l’Etat. En cas de cohabitation seulement, des pouvoirs constitutionnels non négligeables lui permettent de jouer un rôle.

Le ministère des affaires étrangères

Le ministre des Affaires étrangères joue un rôle fondamental, à la charnière des organes politiques et des organes administratifs. Sous ses ordres, les services diplomatiques s’articulent dans une double structure. La structure centrale est celle du ministère lui-même, avec sa pyramide interne. Traditionnellement, il est doté d’un Secrétaire général chargé de la gestion du ministère mais aussi de certaines missions extérieures délicates.

La structure s’est étoffée, avec la création, en 1995, de deux « Secrétaires généraux adjoints » venant coordonner de grands ensembles de questions multilatérales : la direction générale des affaires politiques et de sécurité d’une part, la direction générale des affaires économiques et européennes d’autre part. Parallèlement, une direction générale de l’administration a été créée, à côté de la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques, elle même renforcée par l’absorption des services du ministère de la coopération intervenue à la fin des années 90.

A un autre niveau, on retrouve l’ensemble des « directions géographiques » en charge des relations avec les Etats d’une région du monde, ou les directions spécialisées, comme la direction des affaires juridiques.

Le ministère des Affaires étrangères dispose de structures décentralisées avec les différents postes diplomatiques à l’étranger. L’ambassadeur est l’unique représentant de l’Etat, tous les autres personnels spécialisés (conseillers militaires, culturels…) lui sont directement rattachés.

Les autres ministères

Les tâches du Ministère des Affaires étrangères l’amènent fréquemment à dialoguer avec des partenaires administratifs français.

Les services de la Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développement, dont la mission est d’animer et de coordonner, sur le plan diplomatique, l’ensemble des actions de coopération internationale menées par les pouvoirs publics français, entretiennent ainsi des liens serrés avec le Ministère de la Culture, traitent de coopération scientifique et technique avec pratiquement tous les ministères et de la promotion de la langue française avec l’Education Nationale. De même, le protocole comme la sous-direction de la Sécurité sont quotidiennement en contact avec le ministère de l’intérieur ; la direction des Affaires stratégique et de sécurité et de désarmement avec le Ministère de la défense.

Le Ministère des finances entretient des liens avec tous les responsables d’organismes « dépensiers » du Quai d’Orsay et la Direction du Trésor intervient pour gérer la zone franc.

Il faut enfin citer le rôle du ministère des transports en matière de coopération sectorielle et celui du ministère de la Justice notamment pour les questions d’état civil.

Les acteurs non gouvernementaux

A. La « coopération décentralisée »

Un nombre croissant de collectivités territoriales s’est engagé dans la solidarité internationale. Les collectivités impliquées sont de 4 types : les communes, des structures intercommunales ou des agglomérations, les départements, les régions. L’engagement des collectivités françaises dans l’action internationale est le résultat de relations nouées au lendemain de la seconde guerre mondiale, sous la forme de jumelages, mais aussi de l’engagement d’élus en faveur des pays en développement après les décolonisations, c’est à dire particulièrement en Afrique. Parallèlement, des relations furent tissées aussi avec des collectivités des pays de l’Est. Enfin, plus récemment, des coopérations se sont développées avec l’Amérique latine, l’Asie ou les pays méditerranéens. Dans les années 1970, les collectivités françaises et leurs partenaires jumelés ont souhaité donner plus de consistance à leurs relations, en établissant progressivement des jumelages-coopération, c’est à dire des accords fournissant un cadre pour la mise en œuvre des projets de coopération.

C’est vers le milieu des années 1980 que la notion de « coopération décentralisée » s’est imposée comme une des formes de la coopération du Nord vers le Sud, puis vers l’Est. Cette démarche s’est renforcée au fur et à mesure des processus de décentralisation administrative au Sud (en Afrique principalement) et de l’ouverture des relations avec les pays de l’Est. La reconnaissance juridique de la coopération décentralisée, à savoir l’organisation des relations entre collectivités territoriales françaises et collectivités territoriales étrangères date de 1992 : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France ».

Les zones frontalières, au sein de l’Union Européenne notamment, sont au cœur de nombreux processus de coopération : coopération entre polices, coopération en matière de lutte contre l’immigration… Le Conseil de l’Europe leur offre par ailleurs la possibilité d’obtenir des cofinancements dans la cadre de l’attribution des fonds européens pour la gestion des flux migratoires. Mais ces relations peuvent poser des problèmes juridiques. Un traité en principe est nécessaire pour construire un pont entre Strasbourg et l’Allemagne.

Dans les DOM-TOM, la coopération internationale est également particulièrement active. Mais ces coopérations régionales, comme celle des Antilles soulèvent un problème de gestion : le préfet, le conseil régional et le Ministère des affaires étrangères ont des compétences concurrentes en la matière.

B. Les ONG

Nouveaux acteurs infra-étatiques, les ONG françaises sont nombreuses. Il est possible de citer entre autres Médecins sans frontières ou Médecins du Monde.

C. Les entreprises publiques

Les entreprises publiques tendent également à développer leurs relations extérieures. On peut ainsi évoquer le rôle joué par Elf autrefois mais cette intervention sait être plus positive. A titre d’exemple, un groupe d’électriciens mis à disposition par EDF Alpes Dauphiné s’est rendu à Bam en Iran après le séisme pour effectuer les raccordements électriques des 4 centres de soins primaires.

D. Les centres de recherche et autres établissements publics

Le CIRAD par exemple (centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement) est un organisme français de recherche agronomique au service du développement durable des pays tropicaux et subtropicaux. Regroupant un effectif de 1800 personnes, ses chercheurs sont présents dans plus de 50 pays.

On peut également évoquer le cas de Sciences-po, école issue de l’enseignement supérieur public, qui a décidé de se placer résolument dans le champ de la compétition internationale. Cette volonté se traduit en outre par l’accueil de 1000 étudiant étrangers par an et le partenariat avec 190 universités dans le monde entier.

Problématiques

- Débat autour de la place réservée au Ministère des affaires étrangères

C’est au terme d’un long processus historique que l’élaboration et la conduite des relations extérieures se sont concentrées entre les mains d’une administration spécialisée. Or, rares sont aujourd’hui les administrations qui n’ont pas à gérer « leurs » relations internationales. L’Intérieur, la Justice, l’Equipement, l’Education, la Culture participent désormais à l’action diplomatique à travers de multiples programmes et des équipes sur le terrain. Parallèlement à cette concurrence interministérielle accrue, la position du Ministère des Affaires étrangères se trouve doublement entamée : par le haut d’abord avec la diplomatie de sommets et les échanges directs entre chefs d’Etat et de gouvernement et par le bas ensuite, avec les collectivités subnationales qui empiètent sur leur territoire.

C’est seulement dans le cadre d’une diplomatie associative d’une union d’Etats que le ministère des affaires étrangères semble retrouver une maîtrise plus complète de l’action. La politique étrangère et de sécurité commune de l’Union Européenne demeure ainsi un domaine réservé.

Par ailleurs, le ministère des affaires étrangères tente de faire face à la fragmentation publique en revendiquant un rôle central de coordination entre les différentes structures. Mais, en devant composer avec un agenda de plus en plus étendu et des ressources limitées, la tâche demeure nécessairement approximative.

- Débat autour de l’ampleur de la tâche élyséenne

Les Etats-majors du président apparaissent très légers au regard de la tâche qui leur incombe. Certains y voient une source de dysfonctionnement : les décisions en matière de politique étrangère et militaire se seraient excessivement concentrées autour du chef de l’Etat tout au long de la Cinquième République. Il y aurait encombrement au niveau élyséen : le président et son entourage se concentrant sur les affaires urgentes et négligeant les autres.

- Débat autour du thème de la technocratie

Le pouvoir en matière d’Affaires extérieures serait exercé par des fonctionnaires dépourvus de responsabilité et manipulant un pouvoir politique à la fois ignorant et complice. Les théorie sur les élites et les réseaux montre que le partage d’un même capital social et l’existence de fortes relations interpersonnelles facilitent sans contexte les interactions entre les diplomates en poste à l’étranger, entre les hauts fonctionnaires en poste au ministère des affaires étrangères, entre les conseillers en position de pouvoir dans les cabinets ministériels et auprès du président de la République. Mais deux limites existent : le « corps diplomatique » n’est pas un bloc totalement homogène et aucune décision n’est unidimensionnelle. Par ailleurs, une politique étrangère peut être, surtout dans le domaine international, modelée par d’autres éléments que les réseaux : elle peut se heurter à des oppositions internationales fortes ou avoir à prendre en considération des normes internationales, des évènements mondiaux.

Les 100 métiers du Quay d’Orsay ; Alain Bry ; 2000

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