Bilan de la législation économique et fiscale 2007-2012

Introduction

L’année 2012 restera, dans la mémoire historique, une année riche en changements politiques et économiques : suivant trois années de crise économique et financière, avec deux élections déterminantes pour l’avenir de la France, l’année 2012 marquera à n’en pas douter une inflexion de la direction économique de la France. Ce mémoire de recherche, rendu le 9 mai 2012, vise à établir un bilan de la législation économique et fiscale du dernier quinquennat et de la mandature parlementaire s’achevant, afin de tracer les lignes de force qui ont marqué les cinq dernières années et d’envisager les évolutions qui suivront, tout en en tirant un bilan économique et fiscal.

Législation économique d’abord, avec une analyse des assez nombreuses lois et réformes économiques prises au cours du dernier quinquennat, une évaluation de leur impact économique, financier et sur la vie des affaires, de leur cohérence ou de leur incohérence, leur efficacité, leur efficience, leurs coûts, leurs effets d’aubaines ou pervers induits, etc.

Législation fiscale ensuite, toujours changeante et sujette à d’intenses débats politiques et médiatiques autour de très nombreux acteurs : les pouvoirs publics naturellement (la Présidence, le Gouvernement, le Parlement (et notamment la Commission des Finances dont la Présidence a été attribuée au prinicpal groupe d’opposition en l’espèce le groupe parlementaire socialiste), le Ministère de l’économie et des finances, le Conseil Constitutionnel, la Cour des Comptes), mais également les corps intermédiaires (par le biais du Conseil des Prélèvements obligatoires qui associe des délégués syndicaux dans le débat budgétaires), les chefs d’entreprises (pour lesquels le MEDEF ou l’AFEP prennent très souvent des positions sur les évolutions fiscales), les avocats fiscalistes (en première ligne pour analyser ces évolutions afin de conseiller au mieux leurs clients) et naturellement, les professionnels des divers secteurs affectés par les régulières modifications fiscales.

La question fiscale est au cœur des relations humaines, c’est le nœud gordien qui lie l’Etat à ses administrés et à ses entreprises, étant entendu que les prélèvements obligatoires se définissent en droit public comme une «  prescription à caractère financier obligatoire dont tout citoyen est redevable à l’égard de l’Etat, dans la mesure de ses facultés contributives, et selon des modalités d’assiette, de taux et de modalités de recouvrement définis en loi de Finances par le Parlement ».

Le sujet de ce mémoire, chrono-thématique et plutôt macroscopique, ne manquera assurément pas de susciter discussions sur son caractère insuffisamment académique, au regard de l’habitude bien établie de rédiger des mémoires au moyen d’un microscope. C’est un choix assumé que de coller à la réalité et à l’évolution juridique récente afin de lui donner un caractère historique, juridique et en définitive, pratique puisque chacun est un contribuable.

Le sujet, à n’en pas douter non plus, est intimement lié au politique et toute évaluation marquée par le jugement est suspecte de sucjectivité. Dans cette perspective, un souci particulier d’objectivité s’impose à son auteur. Aussi, il ne sera pas question dans ce mémoire de s’engager sur des opinions, mais bien d’analyser les effets économiques chiffrés des diverses mesures prises au cours des cinq dernières années, les impacts sur l’emploi, les éventuels effets d’aubaine ou les effets pervers de certaines mesures économiques ou fiscales. Il s’agira également de tenir compte des avis émis par les professionnels des secteurs concernés, les chefs d’entreprises, les organes étatiques affectés et naturellement les professionnels du droit et de la fiscalité qui en tant que praticiens sont les mieux à mêmes d’évaluer le caractère positif ou négatif, complexe ou au contraire simplificateur des diverses mesures prises.

Quant aux sources sur lesquelles s’est élaboré ce mémoire, elles sont pour leur plus grande partie publiques : rapport de la cours des Comptes, documents budgétaires (particulièrement le « Voies et moyens d’assurer l’équilibre budgétaire »), jugement de tribunaux dans des affaires fiscales, rapport du conseil des prélèvements obligatoires et naturellement, les lois elles-mêmes car en droit le retour au texte de loi reste incontournable. Certains documents sont néanmoins confidentiels, particulièrement les audits de l’inspection générale des finances sur certains aspects de la législation économique et fiscale, mêmes si leurs conclusions sont parfois publiées dans la presse. La presse économique et financière, ainsi que divers manuels de comptabilité, de fiscalité et de droit des affaires furent nécessaire, en sus de l’usage immodéré de légifrance.

Au total, le parti pris de ce mémoire sera justement de rappeler au souvenir des lecteurs les éléments essentiels de l’évolution de la législation économique et fiscale de ces cinq dernières années, en identifiant dans le flot médiatique les points forts des changements dans la législation affectant la vie des affaires. Sans qu’un souci particulier d’exhaustivité anime la rédaction de ce mémoire, ce sont à peut près toutes les lois économiques et toutes les mesures fiscales de ces cinq dernières années qui seront ici analysées.

S’il y avait un parti pris particulier, ce serait celui de mettre en perspective, de décrypter, l’analyser les effets de la somme de lois économiques et fiscales qui construisent un corpus cohérent ou incohérent, linéaire ou contradictoire, efficace ou empli d’effet pervers, l’histoire d’un déploiement de cinq ans de législation. Y a-t-il une cohérence dans cette « oeuvre législative » ? Les objectifs que ses législateurs se fixaient ont-ils été atteints ? Selon quels critères (justice, efficacité et rendement fiscal, équité, effets pervers ou d’aubaine, cohérence avec le background conjoncturel) ?

Une construction chrono-thématique du plan du mémoire s’impose : histoire de la législation économique d’abord (I), histoire récente de la législation fiscale (II) ensuite, quel bilan peut-on tirer de cette législation au terme de la mandature qui l’a produite (III), enfin. Chaque partie suivra un fil chronologique d’une part (dans l’analyse des lois qui se sont succédées en ces deux matières), et thématique d’autre part en essayant de regrouper les lois selon leurs objectifs. Les législations économique et fiscale étant particulièrement « inflationnistes », on ne s’étonnera pas du nombre des sous-parties de ce mémoire, signe ordinaire d’une inflation juridique toujours déplorée tant par les professionnels que les « usagers » du droit.

Quant aux relations entre la législation économique et la législation fiscale, est sont intimes, inséparables même, bien souvent. On peut dire qu’il existe un domaine de législation économique propre, qui n’est pas fiscal, mais relève d’abord de la question de l’organisation  et de la réglementation par les lois civiles et les lois du commerce du monde des affaires, ensuite des réformes structurelles à visées économiques, les politique de l’emploi, celles également ayant trait à la gestion de l’équilibre ou du déséquilibre des comptes de la Sécurité Sociale (qui absorbent plus de 25% du PIB, toutes branches confondues) la législation de protection des consommateurs et des emprunteurs, la législation enfin, régulant les activités bancaires et financières.

Mais la législation fiscale enserre à tous les niveaux la conduite de la politique économique et donc de la législation économique. En outre, les lois de finances initiales, rectificatives et de règlement sont régulièrement le socle de l’évolution dans la législation économique et fiscale, en plus de constituer le vecteur législatif de la politique budgétaire. Le levier fiscal est le seul levier étatique d’action économique en Europe, depuis la mise en œuvre de l’euro, puisque ces derniers ont  transféré leur souveraineté monétaire sans plus de possibilité de « monétiser la dette » – autrement dit de dévaluer et de baisser les prix relatifs des produits « produits » en monnaie d’Etat. Dans ce cadre, c’est la force productive et inventive qui constitue le seul levier de croissance, et non plus les politiques de compétitivité-prix ; seule la compétitivité produits, « à l’allemande », ou à la technologie de pointe à la française, comme par exemple avec EADS, les pharmaceutiques, ou la maîtrise de la technologie nucléaire, constituent des sentiers de croissance durable. Dans ce cadre également, les politiques de l’offre ont la haute main puisqu’il devient impossible de relancer autrement que par le crédit. Mais il ne faudrait pas croire que c’est un levier non contraint ! Ainsi de façon évidente, dans un contexte de rupture économique, tout autour de la France, d’un ensemble de pays (La Grèce, l’Espagne, l’Italie, le Portugal, L’Islande même…) sur la question de leurs dettes souveraines, il est nécessaire d’analyser que les marges de manœuvres des Etats sont des plus restreintes à un moment où leur endettement s’approche pour certains, dépasse pour d’autres, les 100% de leur PIB. La dette grecque polarise l’attention et s’impose comme « ce qui menace chaque pays européen à faible croissance » ; atteignant 250 milliards d’euros en avril 2012 représente plus de 10 années de recettes publiques grecques (de 32 milliards d’euros en 2011) pour 120% du PIB de dette ! L’effet boule-de neige-menaçant les décideurs publiques savent qu’ils doivent jouer serré pour limiter l’avancement dangereux vers l’in-soutenabilité d’une dette qui finit par assécher les disponibilités budgétaires de court terme. Autrement dit, il n’est plus possible d’augmenter indéfiniment les impôts et le rôle du dirigeant public ne peut aujourd’hui se départie du laxisme antérieur qu’il doit forcément, au début de son mandat, au moins tenir compte et si possible remettre en ordre). Et s’il est courant dans le débat entrepreneurial de dénoncer le recouvrement de l’impôt, il est à noter que c’est lorsque cet impôt n’est pas prélevé, là où les mécanismes publics de recouvrement sont insuffisants ou désuets et accompagne une économie informelle endémique comme en Grèce, que les crises sont les plus dures et les plus insurmontables.

En France, les dépenses publiques représentent plus de 55% du PIB Français : 1100 milliards de dépenses dont 350 milliards pour l’Etat, 150 milliards pour les collectivités territoriales et près de 600 milliards pour les organismes d’assurances publiques, la Sécurité Sociale, le système hospitalier, ainsi que les organismes chargés de la vieillesse et de la dépendance, les Caisses d’allocations familiales, les associations subventionnés, ainsi que certains démembrements de l’Etat, les Organes Divers d’Administration Centrale, les ODAC), pour 45% du PIB en recettes fiscales. Il est nécessaire en début de mémoire de rappeler certains éléments contextuels évidemment déterminants dans la compréhension d’une problématique fiscale toujours primordiale dans le débat public français, toujours en creux dans toute action de politique économique publique. Il structure également, à court, moyen et parfois long terme, les stratégies des entreprises ainsi naturellement que les stratégies juridiques dans la profession d’avocat, ou dans le conseil en en structuration de LBO, de restructuration d’entreprises, de reprises, de fusion ou d’acquisition. Il structure également, naturellement, le débat public et médiatique.

Quant à la première partie, consacrée à l’évolution de la législation économique, c’est la « Loi de Modernisation de l’Economie » qui en constituera le point de départ, accompagnée de diverses lois ayant été élaborées dans les domaines bancaires et assurantiels, celles ayant trait à la consommation ou encore à la législation protégeant les droits d’auteurs dans le contexte des nouvelles technologies de l’Internet. D’autres part, les réformes structurelles seront analysées dans cette première partie économique, avec 3 « grandes » réformes (les deux réformes des retraites, la politiques universitaire et la réforme du service public de l’emploi) et 3 « petites » (la libéralisation des jeux de hasard, le Grand emprunt et les investissements d’avenir, le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux). Cet ensemble sera également accompagné d’une analyse des évolutions du droit de la consommation, et des problématiques liées à la question du droit d’auteur, question éminemment économique à l’heure où l’Internet est l’un des rares sentiers de croissance économique pour les pays « post-industriels ».

La seconde partie s’intéressera plus particulièrement à la législation purement fiscale. Autrement dit, les lois qui constituent la seconde partie de lois de finances, ainsi que les documents budgétaires amont y afférents qui permettent d’informer la Représentation Nationale de l’état des comptes publics, tous organisés selon le corpus et la procédure édictée dans la « Loi Organique des Lois de Finances » mise en vigueur tout au long de la décennie 2000 et qui a profondément remanié la structuration des processus budgétaires annuels (plus probablement que la gestion administrative de la dépense, l’autre objectif de la LOLF). On y inclura donc la loi « Travail, Emploi et Pouvoir d’Achat », qui est en grande partie une loi fiscale multi-canaux affectant autant la fiscalité patrimoniale et les droits de mutation que l’imposition des revenus au travers du « bouclier fiscal ». On y inclura les mesures modifiant le Code de Procédure Fiscale, le CGI, et nous aurons une attention toute particulière dans cette partie à l’ensemble, déployé dans le document budgétaire « Voies et Moyens d’assurer l’équilibre budgétaire » qui constitue l’ensemble des « remboursements et dégrèvements d’impôts » plus communément appelé dans la presse et l’Internet les « niches fiscales », qui forment ce que Paul Samuelson, dans son traditionnel « Economics », qualifiait de « dépense fiscale ». Les niches fiscales sont tout à la fois des moteurs d’incitation économiqued sectiriels ou catégorielles que des protections contre le caractère éventuellement spoliateur d’un impôt. Nous analyserons dans cette partie l’audit de l’inspection générale des finances de 2011 qui analyse en détail ces plus de 90 milliards d’euros de niches fiscale, véritables « non-recettes » fiscales annuelles que l’Etat utilise comme levier d’action et d’incitation économique.

En troisième partie, on développera le bilan de cette mandature, du point de vue de sa cohérence, des résultats chiffrés, des recettes qui ont augmenté, de celles qui ont diminué, de ce que l’orientation des niches fiscales dit de l’orientation économique souhaitée par le gouvernement et la majorité parlementaire. On peut également dans une sous partie de cette troisième partie envisager reposer cette question sous l’angle de l’efficacité des impôts ainsi que de l’évolution des statistiques d’inégalité au sein de la société française en relation avec les divers dispositifs fiscaux. On pourra enfin analyser cette évolution au regard de la question de l’inflation législative et de la complexité du corpus législatif pour les praticiens, et pour les « praticiens occasionnels » voire « réguliers » (les chefs d’entreprises, les services juridiques et comptables des grandes entreprises) dans un contexte de concurrence législative et fiscale internationale dans l’accès aux ressources mondiales d’investissements.

Le plan se présentera donc comme suit :

I. Les réformes de la législation économique

A. La Loi de Modernisation Economique (LME)

B. Le statut d’auto-entrepreneur

C. Les lois de régulation bancaire et financière

D. Trois « grandes » réformes à visée structurelle : les réformes des retraites, les politiques universitaires et la réforme du service public de l’emploi

E. Trois « petites » réformes : la libéralisation des jeux en ligne, le grand emprunt et le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux

F. La loi Chatel et les diverses lois de régulation de la consommation

G. Hadopi I & II: une application du droit de la propriété intellectuelle à la nouvelle économie de l’information et de la communication

II. Les réformes fiscales de la mandature

A. Les grandes mesures fiscales du début du quinquennat : La loi « Travail Emploi et Pouvoir d’Achat » (TEPA) ou « paquet fiscal »

B. La couteuse réussite de la réforme du Crédit Impôt Recherche

C. La suppression de la taxe professionnelle : bilan d’étape

D. La réforme de juillet 2011 et les 2 plans de rigueur ont suivi une profonde réforme de l’ISF

E. Les effets des changements de la fiscalité immobilière

F. Du recours massif aux taxes pour compenser les effets de la crise et des allègements d’impôts de début de mandat

G. Où en sont les « niches fiscales » ?

III. Bilan général 

A. Une stratégie économique et fiscale prise de cours par des crises qui ont imposés des revirements d’orientation affectant la cohérence d’ensemble

B. Les réformes fiscales examinées du point de vue de l’efficacité de l’impôt : les niches fiscales et sociales en ligne de mire dans le débat économique et fiscal et la question de l’efficience ou l’inefficience des systèmes d’imposition.

C. Réformes fiscales et économie des inégalités : des inégalités face à l’impôt à la redistribution inverse.

D. Une complexification croissante de la fiscalité jamais démentie

Première partie : les réformes de législation économique entre 2007 et 2012

La législation économique au cours de la dernière mandature parlementaire[1] été fort diversifié : la loi de modernisation économique de 2008 d’abord qui visait à surmonter diverses contraintes et rigidités existant dans certains secteurs afin de créer des emplois et de favoriser le pouvoir d’achat en faisant baisser les prix[2] et qui incluait les dispositions créant le statut d’auto-entrepreneur visant à simplifier les démarches permettant de créer une entreprise par des particuliers ; la loi de régulation bancaire et financière ensuite qui a tâché de réagir à la crise financière en renforçant les modalités d’encadrement des systèmes bancaires et financiers. Trois grande réformes structurelles ont également profondément marqué le débat public au cours de cette période : les deux réformes des retraites, la réforme des Universités, et les mesures relatives à l’emploi, qu’il s’agisse de la réforme du service public de l’emploi avec la fusion de l’ANPE et de l’UNEDIC au sein de Pôle Emploi ou du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. D’autres lois plus secondaires impactant le système économique sont intervenues, telle la libéralisation des jeux en ligne ou la loi hadopi, actant chacune à sa manière la montée en puissance de l’économie numérique et la nécessité d’en encadrer divers aspect. Des lois de protection du consommateur enfin, telle la loi Chatel qui visait à réglementer la relation entre les entreprises et les consommateurs, la loi de 2009 instituant le médiateur du crédit afin de favoriser le financement de l’économie ou la loi Lagarde de protection des personnes contractant un emprunt. Toutes ces lois dessinent une profonde volonté réformatrice. Mais les objectifs économiques que se fixaient ces lois ont été balayés par la grave crise financière de 2008-2009 puis de 2011-2012.

 

A. La loi de modernisation économique

La loi de modernisation économique (LME), portée par Christine Lagarde, ancienne Ministre de l’économie et des Finances, actuelle Directrice Générale du FMI répond à quatre grands objectifs : « encourager les entrepreneurs tout au long de leur parcours, relancer la concurrence, renforcer l’attractivité du territoire et améliorer le financement de l’économie [3]», l’objet principal de cette loi étant de « stimuler la croissance et les énergies, en levant les blocages structurels et règlementaires que connaît l’économie de la France [4]». Il s’agit donc de libéraliser de certains pans économiques, de certains secteurs (notamment les grandes surfaces commerciales), afin de stimuler la croissance économique et l’emploi et d’initier un cercle vertueux dynamisant l’économie nationale dans son ensemble et attirant un surcroît de capitaux à l’économie française.

Plus généralement, cette loi, que l’on aurait à une autre époque nommée « de diverses dispositions » est un « pot-pourri » de mesures économiques aussi diverses que :

1) le raccourcissement des délais de paiement avec un délai de 30 jours par défaut (sans clauses contractuelles et un plafond abaissé de 60 à 45 jours et le renforcement des sanctions pour les mauvais payeurs avec l’augmentation de l’amende à 75 000€ . L’objectif d’une telle mesure est d’améliorer le BFR des entreprises. Ce fut d’ailleurs l’un des aspects les plus médiatisés de cette loi car elle s’adressait particulièrement aux PME, connues pour connaître, en grande majorité, des besoins en fonds de roulement positifs, c’est-à-dire un léger décalage de trésorerie négatif, leurs dettes fournisseurs devant être réglées plus rapidement que leurs créances clients. Le BFR est un révélateur du pouvoir de marché d’un acteur économique dans le rapport de force implicite qui le relie à ses fournisseurs et à ses clients. Particulièrement affectés par les BFR positifs, les fournisseurs de la grande distribution, toujours payés le plus tard possible mais devant, eux, payer leurs fournisseurs immédiatement, furent parmi les premières cibles de cette modification législative. Cet aspect de la LME permet de réduire le rapport de force favorable à la grande distribution qui peut dégager des BFR négatifs grâce à leur caractère d’intermédiaire incontournable entre les producteurs agroalimentaires et le consommateur final.

2) L’augmentation du nombre de jours de soldes annuels, avec deux semaines supplémentaires, les soldes étant un moment assez mécanique d’augmentation du niveau de consommation, très attendu donc des distributeurs qui peuvent à ces moments de l’année « faire leur chiffre » et surtout écouler les stocks invendus des derniers semestres.

Dans cette même optique d’augmenter la « capacité de distribution commerciale », la LME, revenant sur la Loi Royer qui réglementait l’urbanisme commercial en contraignant les installateurs de grandes surfaces à demander une autorisation administrative dans un grand nombre de cas, introduit des conditions administratives simplifiées pour l’installation de grandes surfaces : celles inférieures à 1 000 m² ne seront plus soumises à autorisation préalable d’exploitation commerciale, pour une limite auparavant fixée par la loi Raffarin de 1996 à 300m2. On a là deux exemples de politiques de l’offre.

3) l’extension du champ de la fiducie (les personnes physiques peuvent désormais créer une fiducie à des fins de garantie et de gestion et la loi étend par ailleurs aux avocats la qualité de fiduciaire). La fiducie est un régime juridique traditionnel dans les pays anglo-saxon (le « trust ») qui permet à une personne de transférer pour gestion un patrimoine à un fiduciaire (un avocat par exemple), afin que ce dernier le rétribue dans les conditions fixées par le donateur à une tierce partie, un héritier par exemple, ou un bénéficiaire extra-familial. Ce régime dont l’administration fiscale française s’est toujours méfié[5] (car la fiducie bénéficie d’un secret et a permis divers montages fiscaux non admis par le fisc) est maintenant parfaitement intégré dans le droit français.

4) La LME constitue par ailleurs une nouvelle étape de simplification du régime de la SAS, ce régime né en 1994 pour les joint-ventures internationales entre grands groupes et qui a au contraire démontré son efficacité pour créer de petites start-up plus facilement et qui fut constamment simplifié depuis 1997. La LME supprime l’exigence d’un capital minimum pour les SAS, le capital social étant dorénavant « fixé par les statuts ». La nomination d’un commissaire aux comptes n’est plus obligatoire pour les SAS d’un chiffre d’affaires inférieur à 2M€ ou de capitaux propres inférieurs à 1M€ ou de moins de 20 salariés. De même, les apports en industrie sont désormais possibles pour la SAS (sous le contrôle d’un commissaire aux apports). Le régime de la SAS, crée en 1994 et connaissant un franc succès depuis son origine du fait de la liberté statutaire qu’il permet (liberté statutaire créée sur le modèle de la liberté contractuelle permise dans les pactes d’actionnaires), voit là une nouvelle étape de sa simplification mise en œuvre, après les simplifications de 1997, 1999, 2001 (NRE) et 2003 (LSF). Il faut d’ailleurs se souvenir que paradoxalement, la SAS, régime privilégié des start-up, fut originellement créé pour les joint-ventures de grandes entreprises, avec un capital minimal de 1,5MFrs (175K€). Ce ne fut qu’en 1999 qu’une modification législative simplifiait considérablement l’usage de la SAS, initiant un vaste mouvement d’utilisation de ce statut pour créer des entreprises, dans l’économie internet, mais également dans tous les secteurs économiques. La LME poursuit ce mouvement en ouvrant très largement la SAS et en permettant même l’apport en industrie qui évitera au travailleur individuel optant pour une SASU de risquer son capital personnel autrement que par sa capacité de travail (c’est particulièrement approprié pour les prestataires de services).

5) La LME crée le régime de l’auto-entrepreneur ; nous développerons plus spécifiquement cet aspect de la LME dans une sous-partie ultérieure.

6) La LME élargit également à tous les biens immobiliers personnels l’insaisissabilité de la résidence principale pour les entrepreneurs individuels. Cette disposition permet de diminuer le risque individuel de la création d’entreprise en renforçant la séparation entre biens personnels et biens professionnels. Elle s’inscrit dans le mouvement des dispositions de la LME incitant à la création d’entreprises.

7) On relèvera également des dispositions qui confortent le TGI comme seule juridiction compétente pour les litiges ayant trait à la propriété intellectuelle, en étendant cette compétence aux indications géographiques (antérieurement de compétence administrative).

8) La LME contient par ailleurs un certain nombre de dispositions fiscales :

– Une modification des conditions fiscales de cessions des fonds de commerce ou autres droits sociaux, avec une convergence des taux des droits de mutation de ces deux types de cession à 3% (5% pour la partie d’un fonds de commerce dépassant 200K€).

– Création de la TASCOM, sur les surfaces commerciales, en remplacement de la TACA (taxe d’aide au commerce artisanal).

– L’extension du champ d’application du « régime de famille » qui permet non seulement une déductibilité des intérêts d’emprunts, mais également des déficits et ce, directement sur l’imposition du revenus des personnes physiques – avec la possibilité d’opter pour l’IR au sein de SA, SAS, SARL existantes depuis moins de 5 ans, détenues à plus de 50% par une ou plusieurs des personnes physiques et réalisant moins de 10M€ de CA avec moins de 50 salariés.

– On notera enfin que le régime dit « micro-BIC », qui permet un taux de cotisations sociales réduit mais assis sur le Chiffre d’affaire d’un entrepreneur individuel (le reste étant imposé sur le revenu)  a vu son plafond augmenté, au travers du régime d’auto-entrepreneur, de 76K€ à 80K€ pour la vente de marchandises et de 27K€ à 32 K€ pour les prestations de services.

9) On remarquera enfin que le projet d’introduire une procédure de « class-action » collective, permettant de rassembler sur une même affaire une diversité de plaintes individuelles, a été abandonné en cours de délibération.

On le voit, cette loi est extrêmement diversifiée au point que l’on peine à y voir une « politique économique » au sens classique du terme. Trois traits caractérisent cette loi  la simplification, la protection, l’extension de droits existants : simplifications formelles, simplifications fiscales, simplifications administratives ; extension de possibilités autour du régime de la SAS, extension des possibilités d’installation de grandes surfaces, extension des possibilités relatives à la fiducie, extension du « régime de famille » ; protection des PME pour améliorer leur BFR, protection du patrimoine des entrepreneurs individuels ; protection des indépendants au travers du régime des auto-entrepreneurs (cf. infra). Il s’agit plus d’une politique juridique de l’économie que d’une politique économique. Celle-ci, néanmoins, a apporté un certain nombre de facilités à ceux qui ont voulu, depuis 2007, créer leur entreprise. C’est particulièrement vrai pour le régime de l’auto-entrepreneur que l’on étudiera dans la sous-partie suivante.

Quatre ans après sa promulgation, les effets de la LME sont contrastés selon que l’on s’attache aux dispositions ayant trait au droit des société (plutôt positif) ou à celle concernant les relations grandes entreprises-fournisseurs qui semblent décidément être fort difficile à être appliquées, la réalité des affaires maintenant la prééminence au rapport de force inter-entreprises et au total à la bonne marche, dans la très grande majorité des cas, des affaires hors des sentiers judiciaires. Quel fournisseur imaginera poursuivre, hors situation de litige grave, son client pour ne pas avoir respecté quelque délai de règlement. Ces dispositions, peuvent néanmoins laisser envisager une meilleure indemnisation en cas de litige final dans le cadre d’une rupture de relation d’affaires. Enfin, il ne semble pas que les modifications législatives augmentant les surfaces commerciales aient eu quelque effet. On observe une augmentation très limitée de la surface commerciale : l’évolution des moeurs citadins s’orientant vers des supermarchés urbains de petite surface voire vers une déterritorialisation complète des surfaces de vente avec la vague du e-commerce, les grands acteurs de la distribution n’ont pas multiplié les déploiements de nouvelles surfaces commerciales. C’est bien plus sur les aspects qualitatifs que quantitatifs que l’évolution s’est faite et dans cette perspective, la LME n’a pas fait office d’élément d’incitation particulier.

 

B. Le régime de l’auto-entrepreneur, une innovation incontestable de la LME

Véritable innovation juridique de la LME, qui n’a ni source jurisprudentielle, ni source étrangère, le statut d’auto-entrepreneur a ramené la création d’une activité (mais pas d’une entreprise) à une simple formalité informatisée, à savoir le remplissage d’un formulaire du Centre des Formalités des Entreprises (CFE) lié à l’URSSAF (Union de Recouvrement de la Sécurité Sociale et des Allocations Familiales) dématérialisé, simple et rapidement enregistré. Ce statut ne nécessite aucun capital de départ, aucune comptabilité, aucun recouvrement de TVA, aucun dépôt de statut au greffe du Tribunal de Commerce, aucun droit d’enregistrement, aucune cotisation sociale minimale. L’activité peut donc commencer spontanément et immédiatement.

C’est, en France, une véritable révolution juridique qui simplifie considérablement le lancement d’une activité n’ayant pas encore démontré sa pérennité. Elle évite donc de risquer avant toute certitude de réussite tout capital personnel, et incite donc à commencer à travailler dans un domaine avant toute autre considération ; on remet en quelque sorte la question de l’activité avant celle du formalisme administratif et comptable.

L’auto-entrepreneur n’est cependant, naturellement, pas exempt d’obligations fiscales. Il sera d’abord affilié au RSI pour ses cotisations sociales (hors assurances chômage – car les auto-entrepreneurs cotisent pour tout sauf pour le chômage). Il a pour le paiement de ses cotisations la possibilité de choisir un prélèvement forfaitaire libératoire soit trimestriel, soit mensuel assis sur le chiffre d’affaires généré par son activité. L’auto-entrepreneur cotise à hauteur de 20,5% du chiffre d’affaires (la notion de masse salariale étant ici absente puisqu’il s’agit nécessairement d’une activité individuelle). Il paiera ensuite normalement ses impôts sur le revenu sur le reste du chiffre d’affaires.

Une activité sous le régime d’auto-entrepreneur peut être exercée en plus d’une activité salariée, ou de toute autre situation (études, retraite, etc.). La seule contrainte est que ce régime ne peut bénéficier de ses avantages propres que dans la limite des deux plafonds de 80 000 €/an pour de la vente de marchandises et de 32 000€/an pour les prestations de services. Au-delà, les avantages du statut disparaisse et l’auto-entrepreneur est conduit à opter pour un statut juridique d’entreprises classique, SAS, SASU, EIRL, SARL ou SA.

D’un point de vue statistique, le régime de l’auto-entrepreneur est un véritable succès puisque plus d’un million d’auto-entrepreneurs se sont enregistrés. Ce statut fut d’ailleurs une véritable incitation à générer des gains sur Internet, car très adapté aux activités ne nécessitant aucun autre investissement que du temps et de la connaissance (technique, rédactionnelle, etc.), comme la création et l’animation d’un site Internet.

Les résultats chiffrés sont moins mirobolants, car plus de 30% des auto-entrepreneurs ne génèrent aucun chiffre d’affaires (et ne payent de ce fait aucune cotisation). De ce point de vue, l’auto-entreprenariat est la consécration d’un droit à tester une activité, sans que l’administratif ne puisse venir l’étouffer dans l’œuf dès lors qu’elle ne serait pas rentable dans un délai moyen. Pour rappel, environ 30% des PME font faillite dans les deux premières années d’activité faute de s’être révélée rentables. La chiffre d’affaires moyen de l’auto-entrepreneur est de 6000€ par an.

Il existe néanmoins une importante faille juridique au régime de l’auto-entrepreneur, à savoir l’utilisation abusive de ce statut par certains employeurs pour s’éviter de les salarier sous des régimes contractuels requis par le Code du Travail (Contrats à durée déterminée ou indéterminée) afin de ne pas payer les cotisations sociales normalement afférentes à tout emploi salarié (22% du salaire brut pour les cotisations salariales et 45% pour les cotisations patronales). Il s’agit clairement d’une stratégie de contournement de la fiscalité de la Sécurité sociale, stratégie qui s’avère néanmoins difficile à combattre du fait de la difficulté de contrôler toutes les situations juridiques par les inspections départementales du travail. Cette législation étant récente, le bilan jurisprudentiel est encore frustre mais clair : un auto-entrepreneur qui travaille sous la responsabilité et dans un lien de subordination avec un employeur, de façon régulière dans les locaux de l’entreprise, en respectant les horaires et les règles imposés par l’entreprise, selon la rémunération définie par l’employeur, est un salarié au sens juridique du terme et sa relation avec cet employeur peut être requalifié en contrat de travail.

L’on verra dans les années à venir le contentieux autour de l’auto-entreprenariat probablement préciser ce régime juridique dont on peut dire qu’il a suscité un certain enthousiasme. Il a en tout cas considérablement simplifié la vie d’indépendants qui ont pu par là même initier une activité qui, à terme, lorsque le chiffre d’affaire généré dépasse les plafonds susmentionnés, a vocation à devenir une véritable entreprise.

De ce point de vue, ce régime est autant une passerelle entre une idée d’entreprise ou d’activité et sa pérennisation au travers d’un véritable statut de société qu’un statut qui permet de proposer toutes sortes de services déclarés, à côté d’une activité régulière.

 

C. Les lois de régulation bancaires et financières : faire face à la crise

Avec la crise de 2008, les décideurs politiques ont dû faire face à la réalisation d’un risque systémique frappant le cœur du système financier, les banques, les assurances et leurs marchés, interbancaire et ré-assurantiel. Le secteur financier fut à cette occasion considéré par l’opinion publique, à tort ou à raison, comme le principal responsable de cette crise, avec la création de produits financiers dérivés spécifiques, vecteurs de dissémination du risque systémique, risque qui passait par une titrisation de crédits au risque mal évalués (notamment par les agences de notation) et dont la multiplication était accompagné d’un aléa moral qu’alimentait la titrisation du risque. Autrement dit, le fait que l’on puisse se délester du risque de crédit à court terme incitait à continuer d’allouer des crédits subprimes, sans informer l’emprunteur sur la difficulté qu’il aurait à rembourser son prêt variable et sans informer le client du titre de cette dette à qui on allait la revendre le niveau de risque réel de cette dette titrisée.

Lorsque la réalité du risque fut connue du marché, les détenteurs de ces crédits subprimes (crédits insérés dans des CDO, pour Collateralized Debt Obligation, des « paniers » de dette avec de la dette senior, junior, mezzanine et en bas du tableau, subprimes) se trouvèrent en grave difficulté financière, initiant non seulement un véritable krach boursier qui s’étendit jusqu’en mars 2009, mais également une période de concentration bancaire au travers de faillites (pour Lehmann Brother), de rachats à bon compte (pour la Bear Stearn) et enfin un vaste plan de relance quasi mondial dans lequel les Etats occidentaux ont soit prêté des liquidités aux banques, soit pris des participations, soit, lorsque la situation n’était pas surmontables, purement et simplement nationalisé la banque (cas de la Northern Rock, en Grande-Bretagne). Dans le cas particulier de l’Islande, le choc a été massif puisque l’intégralité du système financier privé et public s’est effondré.

Ces plans d’aide au système bancaire ont à court terme favorisé l’accroissement de l’endettement global des Nations concernées (endettement largement et prioritairement causé par les baisses de recettes consécutives au fort ralentissement de l’activité) ; après plusieurs décennies de privatisations des bénéfices, on avait massivement nationalisé les pertes. Le retour de balancier allait se produire en 2011, avec la mise au premier plan des dettes souveraines européennes, fortement impactées par la crise de 2008, et une nouvelle crise financière, le « double deep » avec des répercussions sur l’économie réelle tout au long du second semestre 2011. A nouveau, le secteur bancaire fut pointé du doigt. Aux yeux de l’opinion, le système bancaire et financier sanctionnait les Etats pour les avoir aidé, avatar financier de la fable de la grenouille et du scorpion.

En fond politique, plusieurs G20 rythmèrent ces quatre années de crise, avec pour focus le système bancaire et financier, qu’il fallait réguler. « L’économie casino » fut dénoncée ; les produits titrisés, « exotiques », dénoncés comme peu transparents, et pro-cycliques ; l’économie financière, mise en opposition avec l’économie réelle était dénoncée comme une vaste arène panurgiste et virtuelle profitant des hausses comme des baisses excessives des valeurs d’entreprises (au travers du « short selling » ou vente à découvert, l’opération financière commune dans les salles de marchés permettant de vendre des titres empruntés et donc de profiter des baisses de cours, pratique considérée comme devant être régulée). Plus tard, au cours de la seconde crise, on pointait du doigt le « high frequency trading », autrement le trading automatisé, fonctionnant selon des algorithmes mathématiques permettant de réaliser un nombre beaucoup plus important d’opérations dans un temps réduit.

La législation économique de régulation bancaire et financière française du dernier quinquennat ne naît pas ex nihilo. C’est le comité de Bâle, troisième du nom, ainsi que le comité « Solvency II » pour les assurances, deux conseils internationaux d’experts du système bancaire et financier, qui ont émis un certain nombre de recommandations afin d’accroître la sécurité de l’épargne et des investissements, et d’amoindrir la possibilité de réalisation d’un risque systémique, du moins celle d’y faire face en cas de réalisation ; on le voir, l’horizon de Bâle III est d’apporter confiance à l’égard du secteur financier, afin d’assurer la plus grande liquidité aux marchés interbancaires et la meilleure qualité du crédit (dans son rapport risque/bénéfice). Concernant le secteur financier et l’éventuelle régulation du système informatisé au travers desquels se déroulent les échanges financiers, ce sont cette fois des directives européennes qui ont été élaborées, devant donc être transposées en droit interne. Plusieurs directives et règlements financiers ont été prises au cours de la dernière décennie, telles les directives OPA ou « Marchés et Instruments financiers » de 2004, ou la directive prospectus de 2007. La crise de 2011 a de son côté initié de nombreuses réflexions nouvelles avec notamment le rapport Barnier sur la régulation des marchés financiers.

La description de cet environnement explique les motifs de la loi de régulation bancaire et financière de 2010, ainsi que les dispositions instituant le médiateur du crédit. La nécessité de réguler le système bancaire a en effet accompagné toute la période. C’est dans la loi n° 2010-2949 du 22 octobre 2010 que le socle de la régulation bancaire et financière de la période va être mis en place. Ses dispositions en sont assez simples, mais certaines ont une portée considérable, notamment en matière financière.

L’AMF voit en effet ses compétences de supervision et de sanction élargie aux produits dérivés en cas de délits d’initiés, de manipulations de cours et de diffusion de fausses informations et elle dispose désormais du pouvoir de prendre de façon temporaire (mais reconductible) des mesures exceptionnelles lorsque des évènements affecterait des cours boursiers de façon excessive. L’AMF est également dotée par cette loi d’un pouvoir d’enregistrement et de supervision des agences de notation, dont le rôle dans les deux crises fut largement critiqué. La loi réalise également quelques avancées en matière de transparence lors d’offres publiques d’achat (OPA), en lien avec la réglementation en matière de déclaration de franchissements de seuil, et dans la perspective de transposer la directive OPA. De la même manière, est transposée une directive créant un système d’échange d’information sur la liquidité ou la sécurité d’un marché financier ou bancaire européen. Un Conseil de régulation financière et du risque systémique composé de représentant de l’AMF, de la Banque de France et de l’Autorité des normes comptables est chargé de conseiller le Ministre de l’économie et de Finances sur les mesures à adopter afin d’amenuiser le risque systémique.

Plus ferme, des amendements parlementaires ont permis à l’AMF de multiplier par 10 les sanctions contre les personnes physiques ou morales relevant de son autorité. De même, une disposition créant une responsabilité sans faute à la charge des agences de notation est restée peu médiatisée, et au regard des problèmes liés à la notation au cours du second semestre 2011 où les agences furent accusées d’alimenter une panique excessive, irrationnelle et auto-réalisatrice, l’on se demande pourquoi sa mise en œuvre n’a pas permis son utilisation, par exemple lorsque Standards & Poor’s a, courant novembre, dégradé par erreur la notation de la France. De ce point de vue, il y a toujours un décalage entre la production d’une norme, la façon dont on envisage son usage à l’origine, et son utilisation effective, toujours longue (du fait de la durée des procédures), complexe et soumises à de nombreuses conditions.

Du point de vue du droit des sociétés, cette loi de régulation bancaire et financière prend également des dispositions, afin de fluidifier l’accès au crédit aux entreprises. Ces dispositions sont accompagnées du dispositif du médiateur du crédit mis en place en octobre 2009, qui a pour fonction d’alerter le Ministre de l’économie et des finances des problèmes rencontrées par les PME dans l’accès au financement, et de servir d’intermédiaire pour aider les PME demanderesses à obtenir ces crédits de trésorerie ou d’investissement.

Outre ce médiateur du crédit, des mesures sont prises en faveur du développement de l’assurance-crédit, et des possibilités nouvelles sont ouvertes aux PME « groupées » d’accéder aux marchés obligataires. Encore peu utilisée, ce droit a déjà permis quelques opérations de levées de fonds par le biais d’opérations obligataires syndiquées.

Dernier volet de cette loi, celui d’une rationalisation d’OSEO, avec la fusion de ses trois structures internes : OSEO financement, OSEO Garantie et OSEO Innovation.

On verra en troisième partie consacrée à l’impact effectif de ces lois les effet de ces diverses mesures sur le financement de l’économie, mais l’on peut d’ores et déjà remarquer, en ce début d’année 2012, que si le rebond des valeurs bancaires suite à la crise financière du second semestre 2012 illustre l’utilité du renforcement des bilans bancaires, la rechute intervenue dès mi-mars 2012 montre que la législation financière reste impuissante à empêcher des phases de sur-achats, de sur-vente et de sur-volatilité sur les marchés. De ce point de vue, la législation bancaire et financière reste souvent limitée à la protection des épargnants, leur bonne information, et la sanction des opérations les plus graves sur les marchés (délits d’initiés, diffusion de fausses information ou manipulations de cours).

Et si cette loi permet de garantir les comptes des particuliers et une certaine solvabilité des banques face à la rélisation éventuelle d’un risque systèmique, bon nombre d’observateurs pointent du doigt l’effet négatif des contraintes réglementaires sur les fonds propres des banques sur l’appétence des banques à prêter aux acteurs économiques. Gageons qu’avoir accompagné cette loi et la mise en œuvre de ces contraintes réglementaires par la création du médiateur de crédit a permis de limiter les dégats, voire d’éviter la création d’une situation de credit crunch en France.

 

*

                                                                       *     *

 

Outre ces deux premiers grands axes de législation économique générale du quinquennat, la LME et la loi de régulation bancaire et financière, trois grandes réformes structurelles de la mandature (toutes liées à la question de l’emploi)  à savoir les deux réformes des retraites, la réforme de l’université et la réforme du service public de l’emploi doivent maintenant attirer notre attention dans la mesure où elles inscrivent une véritable politique économique dans les modifications législatives. Trois autres initiatives législatives économiques générales ont ensuite marqué à divers titre l’actualité et impacté, chacune à leur niveau, l’activité économique : ces trois lois sont la libéralisation des jeux en ligne, le grand emprunt ainsi que le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux. Enfin, d’autres lois économiques secondaires sectorielles méritent le détour en ce qu’elles révèlent d’abord le caractère diversifié de la législation économique et d’autre part les nouveautés technologiques auxquelles la législation économique doit faire face, étendant irrépressiblement le champ de ce domaine de législation : les lois sur la consommation et les deux lois hadopi.

 

D. Les « grandes réformes » structurelles du quinquennat – des deux réformes des retraites à la réforme de l’université en passant par la réforme de pôle emploi : le chômage en ligne de mire

Spéciales dans leur champ d’application, ces trois lois constituent les trois pans des réformes structurelles réalisées au cours du quinquennat, affectant le champ du financement des caisses de retraites, celui du périmètre et des modes de gouvernance et d’organisation universitaires français, et enfin celui de la réforme du marché du travail. Ces lois sont des lois économiques par définition (pour la première) ou par extension (pour les deux autres). Elles sont en tout cas toutes liées d’une façon ou d’une autre à la question de l’emploi.

1) Le système de retraite français, l’une des cinq branches de la Sécurité Sociale, est éclaté entre plusieurs dizaines de caisses de retraites sectorielles pilotées au niveau central par la Caisse Nationale d’assurance Vieillesse, qui coordonne la politique de paiement des pensions au niveau national et assure une compensation entre les diverses caisses et régimes. Il était structurellement excédentaire jusqu’en 2007, année où l’équilibre positif entre cotisants et bénéficiaires disparaîtrait, pour entrer dans une période indéfinie de déficit structurel croissant d’année en année, si rien n’était fait d’un côté pour assurer l’équilibre du financement et de l’autre pour favoriser le plus haut niveau d’emploi (et donc de croissance) assurant les recettes des régimes assises sur la masse salariale des entreprises. Leur réforme semble exigée par les données économiques et la droite politique française a au cours de chacun de ses mandats réformé ce système pour faire face au besoin de financement futur. Reste à voir si les réformes menées permettront effectivement de surmonter durablement le « gap » de financement des retraites.

La réforme des retraites s’est faite en deux temps : modification des régimes de retraite dits spéciaux d’abord, à l’automne 2007, puis, en 2010, au moment de l’accalmie économique, la réforme du régime général est intervenue, modifiant le régime de durée de cotisation pour l’ouverture des droits à la retraite à taux plein. Elle répondait au besoin de financement futur des divers régimes de retraites, évalué par les économistes et par le Conseil d’Orientation des Retraites à 32 milliards d’euros en 2012, 45 milliards d’euros en 2020, 70 milliards en 2030 et 100 milliards en 2050 pour les prévisions « moyennes » avec pour hypothèses un taux de croissance de 2% et un niveau de chômage de 7%. Ce besoin de financement est lié à la baisse du ratio nombre d’actifs/nombre de retraités subséquent au déficit démographique de natalité depuis le baby-boom, mais aussi aux difficultés conjoncturelles et structurelles sur le marché du travail (les cotisations étant intrinsèquement liées à la masse salariale).

Les retraites concernent 21 millions de personnes, pour un budget de 261 milliards d’euros par an en 2007 (13,3% du PIB). Elles représentent donc un domaine éminent de politique économique qui impacte le niveau de consommation et d’épargne de tous les prestataires et cotisants.

a) La réforme des régimes spéciaux concerne les régimes des industries électriques, gazières ou ferroviaire (EDF, SNCF, RATP…), des mineurs, des marins, celui aussi de la Banque de France, des clercs de Notaires, des salariés de l’Opéra de Paris ; ils représentent en tout et pour tout 5,33% du total des pensions servies par des organismes de retraites soit 14 Md€. Ces régimes concernent 500 000 actifs et 1,1 million de retraités. Lancée quelques mois après l’élection de Nicolas Sarkozy, elle visait à aligner sur le régime général privé les régimes de retraites catégoriels ou sectoriels particuliers, souvent plus généreux que les régimes « classiques ».

C’est bien la durée de cotisation pour ouvrir droit à une liquidation des droits à la retraite à taux plein qui focalisa l’attention pour les régimes spéciaux comme pour la réforme du régime général en 2010. Le levier de la durée de cotisation est en effet considéré comme le plus acceptable socialement, par rapport aux autres leviers que sont la possibilité d’une baisse du taux de liquidation, la baisse des pensions, ou une hausse des cotisations sociales pesant sur les masses salariales des entreprises.

La durée de cotisation dans les régimes spéciaux fut amenée ainsi de 37,5 annuités à 40 annuités en 2012, avec un mécanisme de décote institué à l’occasion, pour tout trimestre manquant. Cette mesure visait à l’origine à économiser 100 à 300 M€ par an les premières années puis 300 à 500M€ les années suivantes. Après évaluation en 2010, cette réforme aurait permis d’économiser entre 500 millions d’euros et 1 milliard d’euros sur 5 ans, et devrait permettre d’économiser entre 300 et 500 millions par an à partir de 2012[6].

Cependant, pour parer aux contestations syndicales, le gouvernement a dû tempérer cette mesure par un ensemble d’autres mesures, plus favorables. Les pensions furent indexées sur l’inflation, afin de compenser la première mesure ; l’assiette de revenu prise en compte pour le calcul du taux de liquidation fut légèrement élargie (règle des 6 derniers mois de salaires) ; droit à la retraite anticipée pour trois enfants élargie aux hommes ; prise en compte de l’invalidité pour déroger aux 40 annuités ; Ces diverses mesures vont contribuer à éroder le gain annuel généré par cette réforme et même, à partir de 2025, selon le rapport de la Commission des finances de l’Assemblée Nationale, à inverser la tendance et à rendre cette réforme plus coûteuse

b) La réforme du régime général intervint trois ans plus tard et fut menée par Eric Woerth, au moment même où il subissait une mise en cause médiatique marquée pour bon nombre d’affaires pénales où il était cité.

Cette seconde loi aura d’ailleurs une influence sur la réforme des régimes spéciaux puisque, suivant le régime général, ces régimes allaient également s’aligner sur une durée de cotisation de 41 annuités (au lieu de 41,5 annuités prévues pour le privé), et fut instauré un minimum de 55 ans pour ouvrir droit à une liquidation, quel qu’en soit le taux (plein ou décoté). Là encore, pour compenser cette mesure, le minimum-vieillesse fut revalorisé de 25% entre 2007 et 2012.

Cette réforme fut d’une ampleur bien plus importante que la réforme des régimes spéciaux, tant du point de vue des mesures restrictives que des aménagements nouveaux, favorables aux retraités.

D’abord, l’âge légal minimal de départ à la retraite est amené, en 6 ans, de 60 à 62 ans. L’âge légal permettant de disposer d’une liquidation des droits à la retraite à taux plein et sans décote passe de son côté de 65 à 67 ans. Parallèlement, le nombre d’annuités pour disposer du taux plein passe de 41 à 41,5 (ou 166 trimestres) à l’horizon 2020.

Le dispositif « carrières longues », créé en 2004 pour les salariés ayant commencé à travailler avant 18 ans, est également restreint, l’âge légal minimal pour ouvrir droit à une liquidation passant de 56 à 58 ans et l’âge maximal d’entrée dans la vie active pour ouvrir droit à ce dispositif passe de 18 à 17 ans.

Concernant le financement des retraites des fonctionnaires, le taux de cotisation passe de 7,85% à 10,55%. Le relèvement de leur âge légal de départ à la retraite est également augmenté de 2 ans en 6 ans, en tenant compte des diverses situations existantes. Enfin, l’Etat gèle son effort financier en direction du financement des retraites de fonctionnaires.

Plus généralement, et pour assurer le financement global des retraites en en fiscalisant une partie supplémentaire, divers impôts sont augmentés :

–  la dernière tranche d’impôt sur le revenu est augmentée de 1%, amenant cette dernière de 40 à 41%, pourcent affecté aux recettes des régimes de retraites et viendra abonder les recettes de la CNAV ;

– une hausse de 1 point des prélèvements forfaitaires libératoires sur dividendes, des taux d’imposition sur les plus-values de cession immobilières et une augmentation du taux des prélèvements sur les stock-options ainsi que sur les retraites chapeau, ainsi qu’une utilisation accélérée du Fond de Réserve des Retraites permettront la « finition du financement ».

– Le prélèvement forfaitaire sur les plus-values de cession de valeurs mobilières est désormais prélevé au premier euro, le seuil antérieur de 25 830€ de cession disparaît ; le caractère modique de ce seuil rendant son utilité fort restreinte.

– Deux niches fiscales sont supprimées : la quote-part pour frais et charge sur les dividendes entreprises et le crédit d’impôt sur ceux des particuliers.

Seule mesure favorable, la création d’une possibilité de sortie dès 60 ans pour ceux ayant une reconnaissance d’invalidité à 20%. Un système d’information des personnes concernées par leurs droits à la retraite est également mis en place à partir de 45 ans avec un « entretien personnalisé sur ses droits à la retraite ». Enfin, la loi prévoit des « points d’étape » réguliers d’évaluation et de concertation, pour la mise en œuvre de la loi.

Au total, cette réforme est censée limiter le déficit structurel de la branche retraite. Il n’est pas encore possible, dès 2012, d’en faire le bilan. C’est à partir de 2016, au moment de la montée en charge des divers dispositifs (en priorité ceux ayant trait à l’âge légal de la retraite et au nombre d’annuités de cotisation) qu’un premier bilan pourra être établi, à condition que la législation ne soit pas modifié d’ici là. Toujours est-il qu’à l’occasion du débat sur le PLFSS, le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui se tient dans la foulée du débat budgétaire, le gouvernement a avancé à 2016 au lieu de 2017 la pleine arrivée à maturité des reports de 2 ans de l’âge légal de départ à la retraite, signe que les conditions semblaient favorables à la réalisation de cette réforme.

En ce domaine, le nouveau Président François Hollande n’a pour le moment promis que le maintien de l’âge légal à 60 ans pour ceux ayant commencé à travailler à 18 ans, une sorte d’élargissement du dispositif « carrières longues », amoindri par la réforme de 2010.

Au total, ces deux réformes visaient à montrer une volonté réformatrice en dépit d’une contestation prévisible qui devait se matérialiser lors de leur élaboration et mise en œuvre. Elles avaient donc, au-delà de la nécessité économique de faire face au besoin de financement futur des régimes de retraites, une éminente portée politique.

2) La réforme des Universités ou « Loi sur relatives aux Libertés et aux responsabilités des Universités » (LRU) de 2007 fut la seconde réforme structurelle du quinquennat, menée par Valérie Pécresse, avec la poursuite de la politique d’autonomie des Universités, progressivement déployées depuis la fin des années 90. Cette autonomie passe dans cette loi par l’affirmation d’une véritable autonomie de gestion budgétaire des Universités, sur le modèle des Grandes Ecoles. De ce point de vue, la loi est une réussite puisque de 25% des dépenses jusqu’ici autonomes depuis la loi Fauroux de 1968, ce sont désormais 100% des dépenses des universités qui sont aujourd’hui à discrétion du Conseil d’administration de l’Université.

La politique universitaire est  bien une politique économique au sens où est primordiale pour le dynamisme économique d’une Nation sa capacité à doter les générations bientôt actives des compétences durables et adaptées aux besoins économiques. C’est aussi une politique économique au sens où la dépense universitaire alimente la demande globale en représentant 2 milliards d’euros en 2011. La politique universitaire, c’est aussi la politique de la Recherche qui pilote une partie de la recherche fondamentale et en association avec certaines entreprises, la recherche et développement. Le développement de tissus et d’investissements en recherche publics et privés est un élément déterminant dans la faculté d’un pays à générer de la croissance économique. La politique universitaire devrait donc être au centre de l’attention prospective des dirigeants politiques et économiques qui s’interrogent sur la bonne politique économique à mener. La dépense en R&D française reste étonnement basse en comparaison des autres pays de l’OCDE avec moins de 2% de son PIB investit. La recherche universitaire, quant à elle, ne représente pas plus de 700 millions d’euros par an.

L’Université française pâtit aujourd’hui un éclatement qui éparpille trop souvent les moyens disponibles, dans de trop grands conglomérats universitaires massifiés et aux infrastructures trop souvent vétustes. L’effort à réaliser pour rénover l’ensemble du tissu Universitaire est colossal. Le Plan Campus, qui attribue 5 Md€ supplémentaires sur 5 ans à 10 campus Français (dont 850 millions pour Saclay, pôle le mieux doté où est présent HEC) et vise à en faire des pôles d’excellence universitaire internationaux, viendra compléter la LRU pour desserrer l’étau budgétaire sur les Universités. Le grand emprunt, que nous étudierons plus loin, viendra d’ailleurs abonder certains crédits en capital des universités.

Cette loi réforme d’abord le système de gouvernance des Universités. Les Directeurs d’établissements, dorénavant élu à la majorité des membres élus (et non par les trois collèges d’administration) voient leurs compétences désormais élargie et peuvent à leur guise définir leur gestion des ressources humaines ainsi que l’allocation de leurs dotations. Le nombre de membre du Conseil d’administration passe de 30 à 60 dans le régime antérieur à 20 à 30. Les Université définissent dorénavant seules leurs gestions des ressources budgétaires et humaines, en disposant de ressources en capital et de dotations globales (en fonction des divers établissements qui y coexistent) encadrées par un « contrat d’Etablissement » avec l’Etat. Les Présidents peuvent également embaucher des professeurs en Contrat à Durée Déterminée, attribuer des primes individuelles et disposent d’un droit de véto pour le recrutement de personnels et d’affectation de professeurs.

L’autre grand volet de cette loi est l’extension aux universités du crédit d’impôt de 66% sur les dons aux organismes à but non lucratif d’utilité publique (dans la limite de 20% du revenu pour les particuliers). Elle permet également la création de Fondations partenaires qui offrent également la même possibilité fiscale pour les entreprises partenaires.

Au total, pour compenser les retards et problèmes identifiés dans l’Université française mais aussi pour faire accepter la réforme, Les ressources accordées aux Universités par l’Etat ont augmenté de 22%, la dépense par an et par étudiant passant de 9111€ à 11430. Les montants des bourses ont augmenté de 20% et le nombre de boursiers de 25%. Le Plan campus susmentionné a bien participé à cette hausse. En revanche, peu d’Universités ont décidé d’utiliser leur droit nouveau à acquérir et à gérer la propriété immobilière de leurs campus. Cet aspect de la réforme n’a semble-t-il pas convaincu.

Au total, et en dépit de quelques rituelles manifestations étudiantes assez peu relayées médiatiquement, la réforme universitaire fut présentée par les défenseurs de la réélection de Nicolas Sarkozy comme une grande réussite de la mandature. Il est vrai que la stratégie a permis de moderniser un tissu universitaire qui semble avoir décroché, hors les grandes écoles ayant franchi avec succès et anticipation le virage de l’ouverture et de la compétition internationale. Cela n’aura, semble-t-il, à l’arrivée, pas suffi, à court terme, à ramener les Universités françaises, hors grandes écoles, dans les hauts de classements internationaux (classement de Shanghai notamment, le plus médiatisé). Espérons qu’une modernisation de leur gestion et une extension de leurs possibilités d’obtenir des fonds permettra dans les années à venir des investissements fructueux en termes de compétences et de savoirs portés par les universités françaises.

3) Troisième réforme structurelle, la réforme du service public de l’emploi, avec la fusion de l’UNEDIC (organisme privé chargée de l’indemnisation chômage – 14 000 salariés) et de l’ANPE (organisme chargée du placement sur le marché du travail – 30 00 agents publics), intervenue fin 2008 par la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 qui crée Pôle emploi un Institution Nationale Publique de droit public mais appliquant pour sa comptabilité et ses ressources humaines un droit privé (sauf pour les agents issus de l’ANPE). Cette réforme était censée « piloter » toute la politique de l’emploi de la mandature. Pôle emploi est en effet l’instrument central de la politique française de l’emploi. Outre le placement, c’est lui qui fournit les statistiques de l’emploi à l’INSEE et aux divers organismes chargés de suivre le marché du travail. Pôle emploi pilote par ailleurs les réseaux des nombreuses entreprises et organismes privés spécialisés dans le placement sur le marché du travail. Toute la politique de l’emploi passe par lui et c’est donc un acteur éminent de la politique économique.

L’objectif était de simplifier les démarches en supprimant les doublons, de diminuer les coûts des deux structures par des synergies de coûts et de compétences et d’assurer un traitement égal à tous les demandeurs d’emploi. L’objectif, en creux, d’améliorer la fluidité du marché de l’emploi a semblée rester absente d’une réforme plus inspirée par la diminution de coûts et la réorganisation de lourdes administrations tutélaires, que par une volonté d’intervention sur le marché de l’emploi.

Cette fusion constitue d’abord une vaste réorganisation nationales des agences des deux organismes : de 830 agences de l’ANPE et de 650 centres d’accueil de l’UNEDIC, Pôle Emploi passe à 950 « sites mixtes ». C’est la seconde grande fusion administrative (après celle de la DGCP et de la DGI au sein de la DGFiPu) dans les administrations économiques et fiscales françaises intervenue au cours de la décennie, signe d’une volonté rationnalisatrice de l’Etat central dans son interventionnisme économique, au regard des évolutions dans les techniques d’organisation, d’informatisation et de gestion, signe aussi d’une volonté de maîtriser les coûts des grandes organisations.

Selon le rapport d’évaluation de 2011[7] de cette réforme, la fusion a été rapidement opérée, dans de bonnes conditions malgré la forte et rapide hausse du chômage intervenue au même moment, en 2008 et 2009. Le service public de l’emploi est, quelques années après sa fusion accusé d’être coûteux, peu efficace pour fluidifier au mieux la rencontre entre l’offre et la demande d’emploi, de recourir trop facilement aux radiations pour améliorer ses statistiques (et la fusion évite d’avoir deux pôles de réalisation des statistiques). Le rapport affirme néanmoins que l’objectif de simplification des procédures semble avoir été atteint. Cependant, cette fusion a eu un coût de 500 millions d’euros sur 5 ans à court terme[8], notamment lié au déploiement des nouveaux systèmes d’information ainsi qu’au rachat par Pôle Emploi du parc immobilier de l’UNEDIC, même si le rapport espère que les économies d’échelles ainsi générées à moyen et long terme dépasseront ces « sunk costs » originels de réorganisation. Le non remplacement des départs à la retraite restera la principale variable d’ajustement futur pour générer des économies d’échelle. Reste que, d’un point de vue organisationnel, cette fusion a vu se mettre en place une certaine « industrialisation » du service de placement, une taylorisation des tâches administratives à accomplir et des parcours à proposer.

Reste que, contrairement aux fusions entre entreprises privées, celle-ci s’est réalisée sans suppression de postes, mais au contraire en préservant l’intégralité des « équivalents temps-plein ». Ce n’est que par les départs à la retraites que l’ajustement se fera. On remarquera de ce point de vue que la mobilité espéré entre fonctions d’indemnisation et fonction de placement n’a semble-t-il pas fonctionné[9] alors même qu’en elle réside des gisements de gains de productivité et de synergies au sein du nouvel ensemble.

Parallèlement à cette réorganisation de Pôle Emploi, la politique de l’emploi s’est limitée à l’obligation pour un chômeur d’accepter 1 offre d’emploi pour trois offres d’emplois « raisonnables », c’est-à-dire sur zone géographique privilégiée, un emploi de caractéristique et de niveau de salaire qui correspond au demandeur d’emploi. Une troisième a institué le « contrat unique d’Insertion », qui vise à unifier les régimes des contrats aidés (sans pour autant tous les remplacer).

D’un point de vue général, la crise ainsi que le dispositif fiscal et social des exonérations d’heures supplémentaires a fortement fait croitre le taux de chômage, toutes catégories confondues (10,9% de chômeurs dans l’Union européenne en 2012 et 10% pour la France, au plus haut depuis 12 ans) :

La France se classe parmi les Nations qui ont le moins créées d’emplois au cours des cinq dernières années, même si les stabilisateurs automatiques existant sur le marché du travail ont permis de limiter la casse, contrairement aux pays du Sud de l’Europe qui ont vu leur situation sur le marché du travail dévastée. De ce point de vue, ces trois grandes réformes structurelles du quinquennat furent toutes liées de près ou de loin à la question de l’emploi, qu’il s’agisse du financement des retraites, de la question du rôle de l’Université, et de celle de l’efficacité du service public de l’emploi. La réforme sur les retraites ne pourra fonctionner que si le niveau d’emploi permet le financement futur des régimes. Le marché de l’emploi de demain, concurrentiel et mondialisé ne pourra absorber de nouveaux emplois que si l’Université sait former les découvreurs des activités de demain, et développer les compétences demandées dans les entreprises. Enfin, dans l’environnement ultra-normé et fiscalisé qu’est le travail en France, où les cotisations sociales salariales et patronales cumulées aux prélèvements à la source pèsent pour plus de la moitié du coût du travail global, la politique de l’emploi ne peut se passer de dispositifs d’incitations. Globalement, on peut dire que l’esprit ne fut pas à la stimulation artificielle de l’emploi. Pas ou peu d’emplois publics créés, pas de stimulation par aubaine de créations d’emplois, pas de nouveautés dans les politiques de l’emploi à part une réforme organisationnelle. Nul ne peut dire pour le moment si le « contrat de génération » proposé par le nouveau Président François Hollande permettra de jouer ce rôle de stimulateur d’emploi, avec l’exonération complète des charges sociales sur les emplois jeunes créés avec des emplois seniors, ces deux catégories d’âge cumulant le plus fort taux de chômage en France et en Europe (22,1% de chômeur chez les jeunes en France en 2011). Au regard de la masse de dispositifs déjà existants qui chacun comprend des effets d’aubaine, il n’est pas certain que cela constitue seul un élément déterminant sur le marché de l’emploi des années à venir. Les 150 000 emploi jeunes réactivés constitueront un dispositif autrement plus impactant, à court terme, sur la demande globale, mais ces emplois publics ou parapublics risquent de couter cher et d’imposer des économies à réaliser ailleurs. De ce point de vue, ils ne constituent qu’une solution si par ailleurs les conditions économiques s’améliorent

Car le principal facteur de création d’emplois, c’est l’investissement des entreprises, autant lié à la question du financement qu’à celle des anticipations et de la confiance ou non des décideurs économiques. On le voit à travers ces réformes structurelles, la législation économique est toujours confrontée à l’interaction permanente de toutes les données et de tous les paramètres macro-économiques. Les politiques publiques économiques doivent donc en permanence corréler les données macro aux réalités micro qui les sous-tendent. Elles doivent également tenir compte de tous les paramètres qu’elles modifient, ainsi que des interactions entre politiques publiques convergentes ou divergentes. De ce point de vue, la politique de financement des heures supplémentaires sur les recettes fiscales et sociales ne pouvait qu’entrer en contradiction avec toute politique de l’emploi.  Nous yreviendront dans la seconde partie consacrée aux lois fiscales de la mandature.

 

E. Les « petites réformes » du quinquennat : libéralisation des jeux en ligne, « grand emprunt » et « investissements d’avenir », non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux

1) La libéralisation des jeux en ligne

Le poker et les jeux de hasard en ligne sont l’un des premiers secteurs générateurs de croissance dans l’économie numérique et ce, depuis le début de la décennie 2000-2010. La législation française en ce domaine était marquée par une situation de monopole ou de quasi-monopole de l’Etat sur les jeux d’argent (des casinos aux jeux de courses) justifiée par des raisons de santé publique (en lien avec l’addiction), de moralité et de sécurité publique et validée par la jurisprudence européenne (arrêts CJCE, Laadra, 1999). Cette situation aboutissait à rendre illégal l’usage de ces sites de jeux en ligne sur internet, une forme de retard à l’ère du numérique où la structure de localisation des activités rendait impossible tout contrôle et laissait la législation existante impuissante et donc inadaptée, de facto caduque.

Ne pouvant laisser une législation inopérante, le choix du Président et du gouvernement se porta sur une stratégie d’évolution « par le haut », par la loi n° 2010-416 du 12 mai 2010, en autorisant d’un côté des sites de jeux en ligne à proposer toutes sortes d’interfaces de jeux de hasard (limités aux paris sportifs et au poker) tout en mettant en place une régulation visant à encadrer ce marché nouveau. Une Autorité Administrative Indépendante, l’ARJEL (pour Autorité de Régulation des Jeux En Ligne), fut créée, dotée de pouvoirs d’enquête, de contrôle et de sanction (en plus d’une compétence de suivi du marché et de formulation de propositions pour l’améliorer). Une procédure d’agrément limitait le marché à un nombre d’acteurs limités, présentant des certifications suffisantes pour que les administrations estiment que leurs interfaces garantissaient une sécurité des transactions et de jeu et que l’on pouvait en faire des relais de la réglementation. Obligation fut d’ailleurs faite aux acteurs agrémentés d’ouvrir une filiale en France.

Trente-cinq « opérateurs légaux » furent admis à proposer leurs interfaces aux internautes français, créant un marché de près de 11 milliards d’euros par an en 2011, dont une partie allait alimenter des caisses de l’Etat qui en avaient bien besoin, cependant que de nombreux petits acteurs qui se virent à l’arrivée refuser leur agrément ont perdu des sommes importantes dans les investissements en interfaces web et logiciels associés.

Cependant, parallèlement à cette évolution législative, la fiscalité sur les paris hippiques fut diminuée, le taux passant de 5,7 à 4,6% de la valeur du pari. Cette compensation des obligations liées cette ouverture, aura coûté, sont selon un rapport de la Commission des finances de l’Assemblée Nationale, 77 millions d’euros de moindres recettes sur les jeux de hasard[10], que doivent compenser 100 à 150 millions d’euros de recettes sur les paris en ligne. Il semble à l’arrivée que le gain est meilleur qu’attendu puisque la montée en charge du secteur libéralisé des jeux en ligne commence à compenser les moindres recettes liées à cette diminution de la fiscalité sur les jeux.

2. « le grand emprunt » et les « investissements d’avenir »

Ce fut la première mesure, prise en grande solennité, suite à la réforme constitutionnelle de 2008 autorisant entre autres dispositions le Président de la République à s’exprimer devant le Parlement, une pratique que la coutume républicaine avait toujours empêché, dans l’idée de séparer complètement les fonctions législatives et exécutives.

Pour son premier discours devant le Congrès parlementaire (réunissant les deux Assemblées) en 2009, Nicolas Sarkozy annonça un « grand emprunt », qu’il inscrivait dans la tradition des emprunts d’Etat auprès des citoyens (et gagés sur l’or), comme il fut fait sous Pinay, Ministre des finances du Général de Gaulle en 1958-60, et sous Valérie Giscard d’Estaing avec Raymond Barre comme Premier Ministre.

Ce grand emprunt devait être orienté vers « des investissements d’avenir » dont la nature est présentée dans un rapport d’Alain Juppé et de Michel Rocard[11], afin d’alimenter une croissance économique devenue négative, suite à la crise financière de 2008.

Très vite, le projet originel fut abandonné. D’abord sur son montant ; de 60 milliards d’euros envisagés au départ par le rapport Juppé-Rocard grâce à un « effet de levier », l’on décidât finalement de s’en tenir à 35 milliards. Ensuite, l’idée de gager un emprunt sur l’or n’était techniquement pas optimal. Enfin le système d’émission obligataire français, issu d’une réforme de 1984 et fondé sur des titres fongibles, assimilables et liquides (les BTF à court terme et les OAT TEC 10 pour les emprunts de long terme), ayant toujours démontré son efficacité pour lever des fonds par rapport à l’idée d’emprunter directement auprès des particuliers par l’intermédiaire des banques. On s’en tint donc à l’idée d’un emprunt obligataire classique. Enfin, les taux qu’aurait proposé l’Etat aux citoyens par rapport aux taux en vigueur sur le marché obligataire n’aurait pas été compétitif par rapport aux produits d’épargne existants (d’ailleurs eux-mêmes favorisés par la législation fiscale existante) et n’aurait pas suscité la demande attendue de 35 milliards. Dès lors, le projet final fit que ces 35 milliards levés ne devaient plus être qu’une tranche de dette supplémentaire levée par adjudication sur les marchés obligataires classiques (auprès des « investisseurs en valeurs du Trésor ») et affectée aux fameux investissements d’avenir. Un Ministère de la relance économique attribué à Patrick Devedjian fut chargé d’assurer l’affectation des fonds et le suivi desdits projets.

La répartition des crédits fut annoncée comme suit :

–  universités et recherche : 16 Md€

– développement des villes : 4 Md€,

– développement des énergies renouvelables et décarbonées et optimisation de l’efficacité dans la gestion des ressources énergétiques : 3,5 milliards Md€

–  Mobilité du futur : 3 Md€

– Société numérique : 2 2 Md€

– Développement des PME innovantes : 2 Md€

– Sciences du vivant et biotechnologie : 2 Md€

 

Dans sa réalisation finale, le grand emprunt fut encore différent de ce qui était prévu. Le système effectivement mis en place fut plus complexe et ne correspondait plus du tout au grand emprunt tel que présenté au départ. D’abord, un rapport de la Cour des comptes démontra que ce grand emprunt ne se traduisit par aucune tranche de dette effective, mais seulement par la création d’une enveloppe budgétaire prise sur le budget de l’Etat[12]. Cette enveloppe budgétaire fut ensuite inscrite dans une « dotation non consommable », et ce n’est que le produit des intérêts de cette capitalisation sur un compte bloqué du Trésor qui revenait effectivement à ces projets, soit 511 millions d’euros (1,7% des 35 milliards promis). Les projets concernés n’exigeaient pas une sortie de trésorerie si importante qu’elle aurait mobilisé, effectivement, ces 35 milliards, à court terme et il était plus simple d’inscrire en fonds propres dans divers budgets – universitaires notamment – des capitaux publics non libérés. C’est d’ailleurs sur ce dernier point, à relier au chapitre précédent consacré aux réformes structurelles du quinquennat, que le grand emprunt semble avoir eu la plus grande utilité comptable.

Selon la cour des comptes enfin, une partie des fonds en questions ont été mixés avec le budget de l’Etat pour financer des mesures déjà programmées.

Au total, on peut dire que ce grand emprunt et ces investissements d’avenir n’ont pas été effectivement mis en place, mais que ce programme a pu opportunément abonder les fonds propres de certaines administrations ou banques publiques. Il a pu, également, servir de « signal » aux marchés et aux décideurs économiques, afin de favoriser la confiance.

3. Le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux

Dernier grand pan de la législation économique du dernier quinquennat, le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partants à la retraite constitue effectivement une profonde inflexion politique et économique de la Vème République.

La question de l’emploi public est au cœur de toute réflexion sur la réforme de l’Etat et sur les conditions de la croissance de demain. Les dépenses salariales de l’Etat représentent 120 milliards d’euros, et près de 250 milliards d’euros si l’on y ajoute la masse salariale de la fonction publique hospitalière, celle du système d’assurance sociale, et la fonction publique territoriale. Ce sont en tout près de 5 millions de personnes qui travaillent pour l’Etat, les collectivités publiques, les ODAC (organismes divers d’administration centrale) et les Organismes de sécurité sociale. Ce sujet polarise l’attention de tous, dans un pays où le statut de la Fonction publique est pour les uns un totem à défendre à tout prix, pour les autres un objet d’anathème, voire de mépris devant les structures de désincitation présumées qu’il suscite sur la productivité des agents publics.

La volonté qui gît derrière ce processus de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux (disons le « NRF1/2 ») est évidemment de réduire les dépenses publiques de fonctionnement afin de dégager des ressources supplémentaires visant à alimenter les projets du quinquennat. Il s’inscrit dans le cadre de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP), qui vise à évaluer et à optimiser les politiques publiques existantes et d’identifier les voies de réforme pour atteindre cet objectif. Le NRF1/2 est l’une des 400 propositions issues de la démarche de RGPP et c’est certainement celle qui a polarisé le plus l’attention politique et médiatique, une grande partie d’entre elles étant extrêmement techniques. Mais elle ne fut pas à la hauteur des espérances en termes de ressources supplémentaires générées par cette économie.

Conscient en effet des risques politiques et syndicaux qui pouvaient se réaliser en cas de réforme mal acceptée par les agents publics concernés, le gouvernement décidât d’affecter ces ressources supplémentaires aux augmentations de salaires des fonctionnaires. Au total, sur le milliard attendu de ressources supplémentaires liées à cette réforme, ce sont 800 millions qui furent affectés aux salaires, en particulier aux cadres d’administration centrale, fonctionnaires « hors classe » ou de catégorie A. Le gain annuel évoluait donc entre 200 et 300 millions d’euros, bien loin du milliard annuel économisé attendu.

Et dans cette perspective, l’emploi public a bien diminué, mais la masse salariale a diminué beaucoup moins vite. Et dans le même état d’esprit, la croissance tendancielle des dépenses publiques ne fut donc pas réduite, et la dépense publique atteignait 56% à la fin du quinquennat. Les résultats effectifs de cette mandature restèrent donc assez éloignés des objectifs affichés par les candidats des élections présidentielles et législatives qui furent en responsabilité.

 

*

                                                                       *             *

 

Outre ces lois économiques générales ou structurelles, la législation économique, c’est aussi le droit de la consommation, ou le droit des droits d’auteurs. Elle aura été active au cours de ces dernières années, signe que les évolutions technologiques et sociétales s’inscrivent au premier chef dans la législation économique.

 

F. La loi Chatel et les lois de régulation de la consommation

La loi Chatel de 2008 est un patchwork de mesures dont certaines visent à réglementer les liens contractuels (notamment les clauses de reconduction tacite de contrat) entre les consommateurs et les prestataires de services, notamment dans le secteur de la téléphonie – et c’est ce domaine qui sera le plus médiatisé – tout en impactant de nombreux autres secteurs : la vente à distance et le commerce électronique (notamment dans le domaine de la vente de produits de santé) ; le prospect commercial téléphonique agressif ainsi que la publicité commerciale trompeuse ; la notion d’indication géographique ; elle crée enfin un tarif social de l’Internet afin d’affermir la couverture internet des foyers français.

Les prestataires de services verront dorénavant leurs clauses de reconduction contractuelle tacite assorties de conditions formelles d’information obligatoire : obligation, à peine de nullité et de remboursement obligatoire, de rappeler au consommateur cette reconduction tacite entre un et trois mois avant cette même reconduction. Dans le domaine de l’assurance (où les contrats d’adhésion constituent le lot commun de la profession), cette obligation d’information est de 20 jours avant reconduction.

Dans le domaine de la téléphonie, les engagements des consommateurs sont limités à 24 mois et 12 mois en cas de reconduction. En cas de volonté de résiliation avant ces durées d’engagement de la part du consommateur, celui-ci ne pourra payer plus de 25% de la somme due au titre de l’ensemble contractuel. Cet aspect de la législation vise à réguler les offres par lesquelles les opérateurs subventionnent les mobiles tout en obligeant les consommateurs à s’engager pour 24 mois, créant de véritables marchés captifs et diminuant donc le niveau concurrentiel du secteur.

Cette loi cible également les « hotlines » téléphoniques, les services clients des entreprises qui opèrent au travers de centre d’appels aux numéros surtaxés et imposent un coût indu pour le consommateur lorsqu’il fait appel à leur support, alors que la responsabilité d’un problème qui suscite cet appel incombe le plus souvent à l’opérateur. Dorénavant, ces hotlines pourront être payantes, mais elles doivent prévoir le remboursement du prix de l’appel, en cas de responsabilité incombant à l’opérateur. Dans les faits cette mesure est peu respectée, car il faut que le consommateur en fasse la demande. D’autre part, cette disposition ne concerne que les particuliers et non les professionnels.

D’autre part, cette loi vient compléter la loi de modernisation de l’économie en redéfinissant le seuil de revente à perte et en réglementant les délais de paiement maximum légaux dans le secteur de la grande distribution où on le sait, les grandes enseignes sont accusées de pratiquer des marges arrières en plus d’asphyxier les producteurs avec des délais de paiement excessifs. Le seuil de revente à perte est la limite de prix en dessous duquel un distributeur peut être sanctionné pour revente à perte. La loi Chatel le fixe au niveau du prix d’achat effectif par le distributeur, où le prix d’achat effectif est le prix d’achat facturé + montant de l’ensemble des avantages financiers consentis par le vendeur exprimés en pourcentage unitaire du prix de vente du produit + TVA et taxes spécifiques liées au produit + prix du transport. Ce seuil ne concerne que les intermédiaires, et non les producteurs.

Cette loi innove également en donnant à la DGCCRF un pouvoir de sanctions administratives alternatives aux sanctions pénales (donc moindres dans la hiérarchie des sanctions mais plus rapides dans l’application) dans le cas de publicités trompeuses ou incomplète sur les prix dans le domaine du e-commerce, mais aussi dans le domaine de l’obligation d’information légale de la part des Syndics de copropriété dans leurs choix de prestataires. Cela signifie donc que la DGCCRF peut dorénavant sanctionner directement, sans passer par un Tribunal, sanctionner une entreprises ou un organisme qui tromperait sur le prix d’un produit ou un syndic de copropriété qui manquerait à ses obligations d’information à l’égard des copropriétés en gestion dans le choix des prestataires de travaux ou de services.

Outre la loi Chatel, une autre loi consommation portée par le Ministre des PME, du commerce, de l’artisanat Frédéric Lefebvre a été promulguée fin 2011. Cette loi visait à renforcer les droits, la protection et l’information des consommateurs et riche de 375 amendements, elle impacte une grande diversité de secteurs :

– la vente à distance avec la réduction du délai de remboursement en cas de rétractation d’un consommateur. La vente à distance est un secteur qui s’est considérablement développé avec l’explosion du e-commerce. Cette disposition vient renforcer son encadrement déjà existant, qui consiste pour beaucoup à prévoir des délais de rétractation pour le consommateur.

– le crédit à la consommation avec l’extension du pouvoir de la Direction Générale de la Concurrence,  Consommation, et de la Répression des Fraudes – DGCCRF – aux abus en matière de crédit à la consommation. Globalement, la DGCCRF sort renforcée de cette loi car elle voit aussi sa compétence s’étendre dans le domaine immobilier, où elle pourra dorénavant contrôler les demandes abusives de documents aux locataires-demandeurs par les agences immobilières, ces dernières utilisant ce levier pour filtrer au maximum les demandes, rendant même pour des salariés disposant d’un salaire honorable la recherche de logement équivalente à un parcours du combattant. De même la DGCCRF voit ses compétences s’élargir aux services d’aide à domicile (vérification des certifications des personnels, beaucoup d’abus ayant été relevés dans les services d’aide aux personnes âgées), au commerce électronique (vérification de la conformité du catalogue produit et de la publicité mensongère) ou même, en relation avec la CNIL, à la protection des données personnelles sur ces mêmes sites de e-commerce.

– Outre cette extension des compétences de la DGCCRF dans le domaine du logement, la loi consommation de 2011 réduit à 1 mois le plafonnement du dépôt de garantie pour les logements sociaux non conventionnés et une sanction de 10% pour le bailleur en cas de non restitution dans les délais de ce dépôt de garantie.

– la téléphonie (renforcement de la transparence des offres, obligation de proposer des offres sans engagements et possibilité obligatoire de pouvoir déverrouiller son portable au bout de trois mois). On le voit, il y a derrière cette loi comme pour la loi Chatel l’idée de « fluidifier » en quelque sorte le marché de la téléphonie avec un effet de concurrence indirecte. On relèvera cependant que furent refusés les amendements visant à interdire l’appellation « Internet illimité sur mobile » pour des forfaits en fait « bridés » à partir d’un certain niveau de consommation mensuelle de données (entre 500 Mo et 3 Go de données selon les forfaits). Il semble néanmoins que les opérateurs se sont astreints à l’inscription de mentions obligatoires sur les publicités relatives à ces offres.

A ces lois de protection du consommateur (et à celles régulant l’activité bancaire et financière, cf. partie I.C. prise dans le contexte de la crise des subprimes), on peut ajouter la loi Lagarde, une « loi de protection de l’emprunteur » qui réglemente l’accès au crédit et les relations entre les établissements de crédits et leurs débiteurs pour un montant de moins de 75 000€. Cette dernière encadre la publicité pour les crédits en imposant un certain nombre de mentions obligatoires informant les personnes visées et concernées (« un crédit vous engage et doit être remboursé »), de même au cours de la procédure de signature des contrats avec les clients, un certain nombre de mentions doivent figurer dans les documents d’information. Elle encadre les rachats de crédits (ou « crédit revolving »), ainsi que vise à accélérer les procédures de surendettement. Elle encadre également les cartes de fidélité en imposant qu’elles aient une option de paiement au comptant, et en interdisant qu’elles soient obligatoires avant achat.

Enfin, elle encadre le « crédit sur lieu de vente », en créant une « obligation d’explication » (avec création d’une « fiche de dialogue »), en imposant au préteur de vérifier la solvabilité de l’emprunteur (consultation du fichier FICP recensant les incidents de crédits aux particuliers) et en lui interdisant une rémunération en fonction du type de contrat vendu.

 

G. Hadopi I et II : une application du droit de la propriété intellectuelle à la nouvelle économie de l’information et de la communication

Les lois « Hadopi » I et II (pour « Haute Autorité pour la Diffusion des œuvres et de la Protection des Droits sur Internet ») sont probablement les lois économiques qui ont suscité le plus de polémiques dans la société civile et notamment parmi les « afficionados » du web et du téléchargement gratuit d’œuvres musicales et cinématographiques. Cette loi visait à sanctionner administrativement et non plus seulement judiciairement le téléchargement d’œuvres musicales et cinématographiques sur Internet et en creux, à développer l’offre de téléchargement légale d’œuvres culturelles afin de perpétuer la rémunération des droits d’auteurs et droits voisins aux artistes, créateurs, producteurs et distributeurs culturels.

La décennie 2000 a en effet vu se développer sur Internet des programmes permettant le partage et l’échange gratuit de fichiers multimédias et culturels, dénommés « peer-to-peer » (pour pair-à-pair, cet échange se faisant de particulier à particulier). Cela a commencé avec Napster, puis Kazaa, puis de nombreux autres programmes de ce type, dont la dernière mouture fut celle des programmes dit « torrents » qui rendaient encore plus efficace la centralisation et l’échange de tous types de fichiers, contenus multimédias et culturels. C’est évidemment à propos des fichiers d’œuvres culturelles qui le bât blessait. Toutes les lois sur la propriété intellectuelle culturelles étaient contournées, revenant à rendre obsolètes tous les supports traditionnels (CD, DVD) pour tous ceux qui avaient « découvert » l’usage et la puissance de ces programmes. Les créateurs, producteurs, distributeurs étaient complètement laissés de côté de cette évolution technique foudroyante et voyaient fondre leurs ventes de supports physiques et subséquemment leurs revenus afférents aux droits d’auteurs qui leurs revenaient légalement.

Les députés ont réagi plutôt tardivement puisque ce n’est qu’en 2006 que fut promulguée la première loi pénalisant l’utilisation de ces programmes peer-to-peer (loi DADVSI). Le problème était de détecter les utilisateurs, ce qui était loin d’être une mince affaire technique. Cette loi donnait aux juges le pouvoir de sanction et créait notamment une amende qui pouvait théoriquement s’élever jusqu’à 300 000 €, ainsi qu’une sanction de 3 ans d’emprisonnement.

La loi HADOPI, de son côté, donnait à une Autorité Administrative Indépendante (AAI) le pouvoir d’enquête, d’interception des transferts de données, et de sanction, avec un régime en plusieurs étapes dit de « riposte graduée » : un premier avertissement par mail lorsqu’un IP était détecté (IP pour « Internet Protocol », l’identifiant unique de connexion d’un internaute), puis un second avertissement par lettre recommandée avec accusé de réception, puis enfin la coupure de la connexion Internet en cas de seconde récidive détectée. Le conseil Constitutionnel imposera néanmoins au moment de son contrôle a priori de la loi que cette dernière étape de sanction soit prononcée par un juge après débat contradictoire. L’intéressé ne dispose d’un recours qu’en cas de décision de sanction, mais il a un droit de réponse et d’observation à l’égard de l’HADOPI au moment des deux premières étapes. En cas de procédure de sanction (troisième étape), c’est à l’intéressé de prouver sa culpabilité, renversant ainsi la charge de la preuve, contrairement à toutes les procédures de sanction en vigueur pour les autres AAI.

L’un des problèmes techniques principaux soulevés par les opposants à cette loi fut qu’une borne wifi pouvait tout à fait être utilisée par un autre utilisateur pour effectuer les opérations de téléchargement, ce qui revenait à tromper les autorités de contrôle et pouvait aboutir à sanctionner des innocents qui vivraient malheureusement à proximité d’un « geek » suffisamment malin pour utiliser la connexion d’un voisin. Face à ce défi technique, la loi instaure un devoir de responsabilité des propriétaires de leur borne wifi, en obligeant ces derniers à installer un code d’accès à la borne. C’est également cette problématique qui a imposé un régime de riposte graduée et non une sanction immédiate.

Cette loi comprend également un volet « pédagogique » avec une demande aux enseignants de sensibiliser les élèves aux problématiques des droits d’auteurs et du téléchargement.

Fortement défendue par l’industrie du disque et du cinéma, par une grande majorité de la communautés des créateurs, producteurs et distributeurs culturels et portée par Denis Olivennes, PDG de la FNAC et auteur du rapport éponyme qui a précédé l’élaboration de cette loi par le Ministère de la Culture alors dirigé par Christine Albanel, cette loi fut globalement très critiquée tant pour des raisons techniques que pour des raisons liées à une certaine conception des libertés publiques. Du point de vue technique, bon nombre de spécialistes mirent en avant le caractère extrêmement difficile de détecter et pister un IP, à moins d’attenter ouvertement à la vie privée des Internautes par des « mouchards ». D’autres insistaient sur la simplicité de masquer un IP. D’autre enfin montraient que de nouvelles technologies, voire des technologies plus basiques allaient très rapidement rendre obsolètes tous les dispositifs de contrôle (bluetooth, échange de fichiers par clefs USB ou disques durs externes notamment, usages de « proxy de connexion »). Du point de vue des libertés publiques, d’aucuns mettaient en avant le caractère intrusif de cette loi ; d’autres dénonçaient la sanction de la coupure de connexion Internet, comme attentatoire à une liberté fondamentale « d’accès à Internet », sur le fondement de l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 annexée au Préambule de la Constitution de 1958 qui dispose que « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’Homme » et le Conseil Constitutionnel d’ajouter que « eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu’à l’importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l’expression des idées et des opinions, ce droit implique la liberté d’accéder à ces services ». En outre, le Conseil Constitutionnel censurera la disposition mettant la charge de la preuve à l’accusé, celle-ci constituant une présomption de culpabilité, contraire aux fondements du droit pénal français. Au total, 11 dispositions de cette loi seront censurées par le Conseil Constitutionnel, qui permettra néanmoins la promulgation de la loi.

Du point de vue des résultats, 3 ans après la promulgation de la seconde loi HADOPI (qui attribuera à un juge la sanction de 3ème étape) une étude BVA pour La Tribune démontrera que 53% des personnes interrogées, qui pratiquaient antérieurement le téléchargement légal ont décidé d’y renoncer suite à ces lois. En outre, on observe également un développement de l’offre de téléchargement légal, une hausse des recettes de l’industrie culturelle et une hausse des entrées dans les cinémas. Preuve que les citoyens ciblés ont su s’adapter à ces nouvelles régulations, quand bien même ils la critiqueraient. La peur du gendarme a donc plutôt bien fonctionné en cette matière.

 

Conclusion de la première partie

Le bilan de la législation économique de la dernière mandature est indéniablement marqué par une volonté réformatrice, sans que les résultats chiffrés aient permis de surmonter les effets de la crise. Néanmoins, l’emploi a certainement diminué moins vite qu’ailleurs en Europe, même si les résultats macro-économiques français restent loin derrière ceux de l’Allemagne. La mandature reste marquée par une volonté de simplifier la vie des entreprises et de faire face à certains grands enjeux actuels liés de près ou de loin à l’emploi : la régulation financière, le financement des retraites dans les années à venir, la modernisation universitaire et du service public de l’emploi, la protection des consommateurs face aux nouvelles techniques commerciales et organisationnelles, ou la montée en puissance des échanges numériques qui menaçait le droit moral et patrimonial des œuvres culturelles. Les réformes, souvent contestées, ont été menées sans débordements, car elles furent généralement compensées par des mesures favorables pour les gagnants des réformes. Cependant, elles n’ont pas imprimé une dynamique économique favorable à court terme, et elles ont plus souvent suivi les évolutions incontournables qu’elles n’ont joué un rôle moteur et pilote. En ce domaine, la législation fiscale que nous allons maintenant analyser montre un mouvement de balancier encore plus saillant que pour une législation économique plutôt cohérente dans son ensemble, même si elle n’a pas permis de montrer ses pleins effets dans un contexte de crise exogène violente.

 

 

 

Deuxième partie : Les réformes fiscales de la XIIIème mandature

 

 

 

Le rythme fiscal de cette mandature a été très intense. Ce sont en tout 140 textes fiscaux qui ont été pris au cours de ces cinq années, de la loi « TEPA » au collectif budgétaire « de dernière minute » de début 2012 relatif au projet de TVA sociale.

Ce sont naturellement en grande partie les lois de finances qui contiennent les mesures fiscales, puisque toutes les mesures augmentant impactant les recettes de l’Etat doivent figurer en début de deuxième partie de LFI (selon la structuration des lois de finances déterminée par la LOLF). Mais ces dernières n’empêchent pas que des mesures fiscales soient décidées dans les lois ordinaires à conditions qu’elles soient ensuite répercutées en loi de finances.

Globalement, la stratégie fiscale de la dernière mandature a connu deux temps : l’enthousiasme des débuts d’abord avec la loi TEPA ; la réaction à « la crise » ensuite. Aux deux crises, faudrait-il dire, pour être plus précis car après la première crise des « subprimes » qui a drastiquement affecté le niveau de recettes et entraîné de ce fait un déficit public record atteignant 130 milliards d’euros en 2009 et 2010, une seconde crise financière focalisée sur les dettes souveraines européennes a eu lieu à partir de juillet 2011, dans la foulée d’une relative reprise fin 2010, laissant penser que nous avons bien eu à faire à un « double deep ». Face à ces deux crises, le gouvernement a tâché de faire face à la chute des recettes fiscales par une taxation rampante, fondée sur le recours massif aux augmentation de taxes plus ou moins discrètes (celles-ci pouvant être modifiées par simple décret) et le recul sur certaines mesures prises en début de mandat, stratégie qui a culminé cette fois de façon plus médiatisée par les deux plans de rigueur de la fin d’année 2011 et naturellement le projet de TVA sociale début 2012.

Après l’analyse de cette évolution dans la stratégie fiscale du gouvernement et de la majorité, nous analyserons l’un des éléments majeurs du débat fiscal de ces dernières années à savoir les « remboursements et dégrèvements d’impôts », trivialement qualifiées de « niches fiscales », c’est-à-dire l’ensemble des mesures d’exonérations, d’abattement ou de réduction d’impôts subséquentes à telles ou telles actions économiques réalisées par les contribuables, ou particulières à certains secteurs que le législateur veut favoriser ou aider. Ces niches fiscales constituent selon les études des « non-recettes » de 75 à 100 milliards d’euros et impactent donc très directement les recettes globales perçues par l’Etat, le déficit public (90 Md€ en 2011 – 5,5% du PIB mais près de 30% du budget de l’Etat) et la dette cumulée (1700 Md€ fin 2011 soit 85% du PIB). Elles furent et restent au cœur du débat public, car l’on y voit la principale cause de l’incapacité de l’Etat à atteindre l’équilibre budgétaire ou même un solde primaire net (SPN) équilibré (le SPN est le déficit public moins le service de la dette – 45 Md€ en 2011).

 

A. La loi « Travail Emploi et Pouvoir d’Achat » (TEPA)

La loi TEPA pour Travail, emploi et Pouvoir d’Achat, constitue la première grande loi fiscale du quinquennat. Assurément, ce fut la mesure phare du quinquennat, dans la mesure où elle a polarisé l’attention des acteurs politiques, économiques et médiatiques et suscita autant les espoirs de la majorité que la focalisation de l’opposition, jusqu’à l’abrogation d’un assez grand nombre de ces disposition, au cours de la mandature.

La loi TEPA fut promulguée fin août 2007 et abrogée lors du débat budgétaire de la loi de finances 2012. Elle répondait aux promesses du candidat qui souhaitait « libérer les énergies », protéger les contribuables face à une pression fiscale considérée comme trop lourde sur les salaires et les patrimoines importants et permettre à ceux qui le voulaient de « travailler plus pour gagner plus ». Cette loi visait à accroître la croissance économique potentielle en augmentant le nombre d’heures travaillées (notamment par l’exonération de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales sur les heures supplémentaires) et l’allocation de l’investissement vers le secteur productif, en limitant l’éviction de l’investissement capital productif provoquée par la pression fiscale (entre autres par le bouclier fiscal et l’allègement sur les droits de succession.

Protectrice du revenu des contribuables, la loi TEPA l’était aussi pour le patrimoine, de l’abattement sur les droits de successions et libéralités au « bouclier fiscal » à 50% du revenu en passant par l’exonération sur les intérêts d’emprunts immobilier qui visait à faciliter l’accès à la propriété.

Cette loi combine un assez grand nombre de dispositions dans divers domaines qui concernent autant la fiscalité des particuliers que celle des entreprises :

1) La défiscalisation des heures supplémentaires concerne tout à la fois la fiscalité des particuliers avec une exonération de l’impôt sur le revenu généré par ces heures supplémentaires et la fiscalité des entreprises, puisque les heures supplémentaires sont accompagnées d’une déduction forfaitaire (déterminée par décret) des cotisations sociales sur ces heures supplémentaires (mais pas les heures complémentaires). La défiscalisation de l’impôt sur le revenu est néanmoins tempéré par le fait que les revenus générés par les heures supplémentaires s’ajoutent bien au revenu fiscal de référence (RFF), rendant possible une perte de droits sociaux liés à ce RFF (allocations familiales, tarifs sociaux, exonérations de taxe d’habitation ou de redevance télévision). Concernant les cotisations sociales, la déduction est de 1,5 €/Hsup pour les entreprises de moins de 20 salariés et de 0,5€/Hsup pour les plus de 20 salariés.

Selon le calcul originel de la Cour des Comptes, le coût de cette mesure pour les comptes de l’Etat et de la Sécurité Sociale devait s’élever à d’environ 4,8 milliards d’euros par an, pour 900 millions d’heures supplémentaires travaillées annuelles supplémentaires [13]; C’est, selon la Commission des finances, en cumulant l’exonération fiscale d’IRPP (1,4 Md€/an) et les exonérations de cotisations sociales (pour 3,2 Md€/an) ainsi que les heures supplémentaires pour les fonctionnaires (0,2 Md€/an] que l’on arrive au chiffre de 4,8 milliards d’euros par an de baisses de recettes par an occasionnées par cette double niche fiscale. Selon l’agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale plus de 40% des entreprises y auraient eu recours au cours de cinq dernières années soit une hausse de 3% des entreprises y ayant recours[14]. La Direction de l’Animation, de la Recherche et des Etudes Sociales (DARES), un service du Ministère des Affaires Sociales rattachée à l’INSEE, estime de son côté que la mesure n’a fait qu’entraîner un plus haut niveau de déclarations de ces heures supplémentaires, celles-ci restant souvent non déclarées.

La principale conséquence de cette loi fut d’avoir limité l’ajustement de l’emploi à la hausse au moment des périodes d’accalmie et d’avoir joué de façon pro-cyclique sur le taux de chômage en période de hausse. Elle a néanmoins indéniablement bénéficié aux salariés qui y ont souscrit et pour eux, il est vrai que le travailler plus pour gagner plus bien fonctionné. De ce point de vue, les objectifs micro-économiques de cette loi ont fonctionné, mais ils ont aggravé à la marge la situation macro-économique. La stratégie de chômage partiel mise en œuvre en Allemagne semble avoir de son côté permis un meilleur redémarrage au moment des accalmies économiques et financière, du fait du maintien dans l’entreprise de la compétence, même en période de moindre activité.

2) Seconde mesure phare de la loi TEPA, l’abaissement du « bouclier fiscal » à 50% du revenu contre 60% auparavant, incarnait la volonté de protéger les contribuable contre une pression fiscale considérée comme excessive. L’objectif affiché de cette mesure était officiellement le retour des exilés fiscaux. La tranche marginale la plus élevée de l’impôt sur le revenu (IRPP) étant de 41%, cela signifie que ce bouclier fiscal revient à exonérer les intéressés des prélèvements sociaux (combinant la CSG, la CRDS et la Contribution de solidarité à la Sécurité Sociale), de la taxe foncière et d’habitation et de la part de l’ISF qui reviendrait à amener l’impôt total payé par le contribuable au-delà de 50% du revenu fiscal de référence (RFF). Certaines taxes restaient néanmoins exclues du dispositif (taxe d’enlèvement des ordures ménagères, redevance audiovisuelle et taxe sur les logements vacants).

Comme il était impossible de centraliser les informations des différents prélèvements concernés, ce bouclier fiscal aboutissait à ce que le contribuable paye l’intégralité de ces impôts et que l’Administration Fiscale soit amenée par la suite à signer un chèque au contribuable démontrant que l’ensemble de ces prélèvements dépassait 50% de son RFF ; cet aspect de la mesure ayant largement polarisé les protestations de l’opposition et d’une partie de la population, car elle revenait à une forme de redistribution inverse où l’Etat dépensait directement de l’argent public en direction des contribuables les plus aisés. Les économistes, de leur côté, pointaient la faible efficacité d’une stratégie qui enrichissaient des catégories sociales à propension marginale à consommer plus faibles que les classes moyennes et moins aisées. D’autres mettaient en exergue au contraire l’effet d’incitation positif au fait que « le travail paye ». Le problème fut que cette mesure ne concerna qu’un périmètre sociologique finalement assez restreint.

Selon une enquête du journal Le Monde, pas plus de 19 000 foyers fiscaux étaient concernés, pour un coût qui a varié de 250M€ à 680M€ par an[15].

Au total, il ressort d’une étude du député Alain Muet que 99% de l’impôt remboursé au titre du bouclier fiscal concernait l’ISF[16].

Au regard de l’objectif de faire revenir les exilés fiscaux, la mesure semble avoir eu un effet mitigé. Certes, dans un premier temps, en 2007, elle a réduit de 15% le nombre d’exils et permis une augmentation de 9% du nombre de retours. Mais la tendance s’est rapidement arrêté, puisque dès 2008 la hausse des exils a ré-augmenté de 14%. Dans cette perspective, devant les critiques nombreuses face à ce dispositif et face à la chute de recettes fiscales concomitante à la crise, le gouvernement a finalement décidé, en 2011, d’abroger cette mesure.

Ce bouclier fiscal, trop complexe à gérer politiquement pour un effet modique, fut abrogé lors d’un collectif budgétaire intervenu en 2011.

3) Troisième grande mesure de la loi TEPA, la réforme des droits de mutation à titres gratuit et onéreux, c’est à dire les droits de succession et les donations. Cette mesure concerne d’abord les successions au conjoint survivant (marié ou « PACSé »), dorénavant totalement exonérés. Ensuite, les héritiers en ligne directe (les enfants) voient leur assiette imposable de DTMO abattue de 156 350€, de même qu’un héritier handicapé, quelle que soit son lien de parenté. Enfin, les successions entre frères et sœurs sont dorénavant accompagnées d’un abattement de 15 630€ si le survivant vivait avec son frère ou sa sœur, s’il est handicapé et s’il est célibataire ; cela ne concerne donc sauf exception que les mineurs. Du côté des donations, un don intrafamilial en argent non renouvelable de 30 000€ sans fiscalité est possible.

Cette mesure fut accusée de favoriser les 10% de successions les plus élevées puisque 90% des successions en France, ne donnent lieu à aucune fiscalité tant les sommes sont réduites. D’un point de vue de l’éthique économique, cette mesure favorisait évidemment l’héritage sur la création de valeur et de richesse. Elle fut également accusée d’avoir alimenté la perte de recettes consécutive à la crise financière puisque le coût de ces mesures, originellement évalué par une étude parlementaire de 2008 à 2,27 milliards d’euros sur cinq ans[17], a en fait coûté 950 millions d’euros par an selon le rapport de la Commission des Finances de l’assemblée Nationale sur le projet de loi de finances pour 2011, soit 4,5 milliards d’euros sur la mandature. Au contraire, certains pointent du doigt le caractère confiscatoire de la fiscalité sur les successions, qui intervient le plus souvent à un moment douloureux pour les héritiers, et la nécessité de protéger ce que les générations précédentes ont acquis et veulent donner à leurs proches. Il y a là, naturellement, un « choix public » que d’ailleurs même l’analyse en termes de benchmark ne permet pas de trancher objectivement. La moitié en effet des Etats européens pratique une fiscalité des successions plus lourde qu’en France, pendant qu’une autre moitié pratique une absence de fiscalité sur cette opération économique.

4) Quatrième mesure de ce « paquet fiscal », le crédit d’impôt sur l’IRPP des intérêts d’emprunts immobiliers, de 40% la première année et de 20% au cours de quatre années suivantes. Ce crédit d’impôt est néanmoins plafonné à 18 750€ pour une personne seule et 37 500€ pour un couple. Cette mesure était au départ rétroactif pour les emprunts réalisés dans les cinq ans précédant la loi TEPA, mais cette rétroactivité fut censurée par le Conseil Constitutionnel. Cette mesure a pour partie alimenté la forte hausse des prix de l’immobilier en France au cours des cinq dernières années. C’est loin d’être la seule cause de ce phénomène fulgurant. Cette mesure a coûté à l’Etat 3,7 milliards d’euros sur cinq ans[18].

5) On mettra ensemble les autres mesures de ce paquet fiscal, moins médiatisées et moins coûteuses que les autres :

– l’exonération des cotisations sociales sur les salaires étudiants, dans la limite d’un salaire représentant deux fois le SMIC (soit 2600€ bruts).

– L’augmentation de 20 à 30% de l’abattement de l’ISF sur la résidence principale.

– La réduction de 75% de l’ISF, dans la limite de 50 000€ par an, sur les investissements réalisés dans les entreprises non cotées. Cette mesure sera limitée à 50% dans la limite de 45 000€ par an en 2011, au vu du fait que cette mesure avantageait les PME appartenant à des personnes payant l’ISF, sans égard pour la véritable création de valeur potentielle de ces PME.

Les estimations de la Cour des Comptes somment à environ 82 milliards d’euros sur cinq ans le coût total de l’ensemble des mesures de la loi TEPA. Elles ne constituent donc que 13% des 567 milliards de dette supplémentaire accumulée au cours des cinq années de la mandature, faisant s’élever la dette française à un niveau record de 1756 milliards d’euros au premier trimestre 2012, soit 84,9% du PIB.  Au terme de l’année 2012, le surplus de dette crée depuis 2007 serait de 600 milliards d’euros. Au total, le rapport de la Cour des Comptes sus mentionée évalue à 250 milliards d’euros l’impact de la crise sur l’endettement, et à 200 milliards d’endettement « structurel » c’est-à-dire issue des reconductions budgétaires antérieures. Restent 117 milliards d’euros, dont le coût de la loi TEPA représente 70%. Les 30% restants sont liées aux mesures nouvelles que nous allons maintenant dérouler.

 

B. La réforme du crédit impôt recherche : une coûteuse réussite.

Selon un sondage IFOP commandé par le MEDEF, c’est la mesure préférée des chefs d’entreprises au cours du denier quinquennat. Alors qu’auparavant, l’on déduisait la croissance des dépenses de R&D, le crédit-impôt recherche réformé par la loi de finances pour 2009 permettait d’inclure dans l’assiette toutes les dépenses de recherche en capital.

La réforme de ce dispositif permet dorénavant à toute entreprise, quelle que soit sa nationalité et sa taille, de se voir remboursé en crédit d’impôt dans les trois ans 30% des dépenses de recherche et développement. Au-delà de 100 millions d’euros, le remboursement n’est plus que de 5% de la dépense. Il est également possible pour les PME et les jeunes entreprises de demander, comme pour le carry-back d’IS, une récupération immédiate du CIR, au travers d’organismes d’affacturage agréés (Oséo et grandes banques). La dépense de recherche et développement est défini dans la loi par (a) la masse salariale des ingénieurs chargés de piloter les projets d’innovation ; (b) les dotations aux amortissements des machines servant à la recherche, (c) le coût de dépôts de brevets et (d) la veille technologique dans la limite de 60K€/an…).

La mesure semble avoir effectivement incité à accroître la dépense en R&D, puisque le nombre d’entreprises déclarantes a augmenté de 60% entre 2007 et 2009 et 80% d’entre elles sont des PME. L’effort total de R&D des entreprises a augmenté sur cette période de 1,1%. [19] Ce dispositif s’inscrit dans le cadre de la politique industrielle de la France puisque de 75% de la dépense fiscale s’est orientée vers le secteur industriel. L’autre objectif de cette mesure fut de créer un effet d’attractivité industrielle en faisant pencher la balance en faveur la France pour la localisation d’activités industrielles. Aucune étude n’a jusqu’à présent permis d’évaluer l’impact de la mesure du cet aspect économique et aucun indice ne laisse penser que des choix de localisation industrielle ont été pris sur cette base.

Sur les comptes publics, l’effet de cette mesure fut en revanche assez sévèrement relevé par la Commission des Finances de l’Assemblée Nationale, par la Cour des Comptes et par l’Inspection Générale des Finances dans leurs divers rapports liés aux « niches fiscales ». Le CIR nouvelle mouture a en effet coûté au bas mot 18,5 milliards d’euros sur 5 ans, 1,70Md€ la première année, mais 5,3 Md€ en 2012, illustrant une montée en charge imprévue, excessive et liée à l’effet de « mode » au sein du milieu patronal. D’autre part, bien que globalement l’industrie fut le premier bénéficiaire du CIR, ce sont des entreprises du secteur financier qui ont reçu les plus grosses sommes et ce, pour mener des recherches permettant l’élaboration de logiciels de trading haute-fréquence… Enfin, les entreprises de conseil en défiscalisation ont accaparé environ 20% des sommes alloués dans le cadre de ce dispositif, un phénomène qui concerne tous les dispositifs fiscaux complexes et qui concerne naturellement, au premier chef, les élèves de la majeure stratégie fiscale et juridique internationale d’HEC.

 

C. La suppression de la taxe professionnelle : bilan d’étape

 

La taxe professionnelle fut, de 1975, date de sa création (en remplacement de la patente), jusqu’à sa suppression par la loi de finances pour 2010, l’une des quatre taxes dites « locales » car intégralement affectées aux recettes des collectivités territoriales. Son produit représentait autour 50% de leurs recettes totales. Elle était assise d’une part sur la valeur locative cadastrale des immobilisations corporelles nécessaires au fonctionnement de l’activité et d’autre part sur les équipements et biens mobiliers. Chaque collectivité territoriale en votait son propre taux, de sorte qu’il y avait une part communale, une part départementale, une part régionale, et une part affectées aux diverses intercommunalités qui coexistent dans chaque département, les quatre taux s’additionnant. Une part assise sur la masse salariale des entreprises (avec un taux de 18%) avait déjà été supprimée en 2002. Il est également nécessaire d’avoir à l’esprit que les valeurs cadastrales n’ont pas ou peu été revalorisées depuis les années 70, devant l’immensité de la tâche de recalculer chacune de ces valeurs, amoindrissant de facto l’assiette imposable. Il faut enfin relever que c’est l’Etat qui prélève les impôts pour le compte des collectivités territoriales et leur affectent ensuite le produit du recouvrement par la loi de finances.

La suppression de cette taxe ne pouvait évidemment qu’émouvoir les élus locaux et leurs relais au Sénat, qui voyaient là la perte de près de la moitié de leurs recettes fiscales ; il a donc fallu trouver une compensation des 22,5 milliards d’euros de recettes par an que représentait la taxe professionnelle.

Cette compensation s’est faite avec la création de la « Contribution Economique Territoriale » (CET), plafonnée à 3% de la valeur ajoutée des entreprises et composée de deux sous-ensembles :

– la CFE pour « cotisation foncière des entreprises » dont l’assiette était également constituée par les valeurs foncières cadastrales (et plus par les équipements et biens mobiliers) et le taux décidé par les communes et les communautés de communes, seules bénéficiaires de cette cotisation.

– la CVAE pour « contribution sur la valeur ajoutée des entreprises », qui ne concerne que les entreprises réalisant un chiffre d’affaires minimal de 156 000€ par an avec un taux nul (du fait des dégrèvements) en deçà de 500 000€ par an. Elle est assise sur 80% du CA pour les entreprises réalisant un CA de moins de 7,6 millions d’euros de chiffre d’affaires et sur 85% du CA au-delà de cette limite. Le taux de cette CVAE est de 1,5% du CA mais un dégrèvement aboutit à un prélèvement progressif ; il s’élève à :

– 0,5% de la VA pour les entreprises réalisant entre 500 000 et 3 000 000 d’euros de chiffre d’affaires par an

– 0,5% à 1,4% de la VA pour les entreprises réalisant un CA compris entre 3 000 000 et 10 000 000 d’euros par an

– 1,4% à 1,5% de la VA pour les entreprises réalisant un CA compris entre 10 000 000 et 50 000 000 d’euros par an

– 1,5% de la VA au-delà de 50 000 000 d’euros par an de CA.

Un amendement voté fin 2010 a permis une consolidation au sein des groupes de sociétés du calcul de la CVAE, afin d’éviter une dispersion de cette contribution entre petites entreprises imposées à faible taux.

 

– En plus de la CET, l’Etat a mis en place une imposition forfaitaire pour les entreprises de réseaux (IFER), afin d’éviter d’en faire les grandes gagnantes de la réformes [20] (eu égard à leur niveau d’immobilisations lié aux équipements de réseau) et de maintenir intacte leur contribution malgré la suppression de la taxe professionnelle.

 

Enfin, cette réforme ayant profondément modifié la répartition régionale et départementale du produit de la CET, un mécanisme de péréquation – c’est-à-dire de répartition équitable entre collectivités territoriales – qui existait déjà auparavant dans la gestion de la taxe professionnelle a été maintenu et réorganisé afin de tenir compte des évolutions induites par cette réforme. La carte ci-dessous décrit les gains et les pertes, communauté de communes par communauté de communes.

Au total, dans son rapport général fait au nom de la commission des finances sur la taxe professionnelle, Philippe Marini a évalué à 5,5 milliards de recettes fiscales en moins par an en régime de croisière[21], la CET ne rapportant que 4 milliards d’euros par an contre 9,5 milliards par an pour la taxe professionnelle.

 

L’Etat ayant promis une compensation à l’euro près, cette vaste réforme fiscale a contribué à augmenter le déficit de 5,5 milliards d’euros par an sur le budget de l’Etat. Ce dernier a également promis des « clauses de rendez-vous » aux lois de finances 2011 et 2012 qui n’ont au final en rien modifié la réforme primaire, mis à part la consolidation au sein des groupes de sociétés du calcul de la CVAE.

 

 

 

D. Les plans de rigueur du second semestre 2011  ont suivi une importante réforme de l’ISF.

Le bilan fiscal de l’année 2011 est marqué par une grande réforme de l’ISF diminuant les recettes fiscales et le niveau des prélèvements obligatoires, immédiatement suivie par quatre lois de finances successives prises entre août et décembre 2011 qui ont dessiné plusieurs « plans de rigueur successifs » consécutifs à un retour de la crise financière, après un an d’accalmie.

La réforme de l’ISF, intervenue par une loi de finances rectificative publiée fin juillet 2011, a profondément modifié l’assiette de l’ISF (dès 2012) ainsi que les barèmes de calcul (pour 2013).

L’ISF est assis sur le patrimoine des ménages et se déclenchait à partir de 790 000€ de patrimoine, chaque année ; il est progressif, les taux croissant s’appliquant par tranche, comme pour l’impôt sur le revenu. Et de même que pour l’IRPP, tout un ensemble de types de biens sont déduits de l’assiette imposable (nous y reviendrons, dans la partie sur les niches fiscales) : la résidence principale, au premier chef, déduite de 30% pour le calcul du patrimoine fiscal, mais aussi les œuvres d’art, les forêts, les dépenses pour entretenir les monuments historiques ou encore les biens professionnels.

Le nouvel ISF issu de la réforme de 2011 aboutit d’abord et avant tout à fixer le seuil d’imposition à 1,3 million d’euro de patrimoine fiscalisé, la tranche de 790K€ à 1,3M€ disparaissant dès l’exercice 2011, contribuant à exclure de son paiement tous ceux qui ne payaient l’ISF que du fait de l’augmentation des prix de l’immobilier. Ce n’est ensuite qu’en 2013, si le nouveau Président n’abroge pas entre temps cette disposition, le système de tranches sera profondément modifié. Il n’existera plus que deux tranches (contre six auparavant), l’une de 1,3 M€ à 3M€ avec un taux de 0,25% et l’autre au-delà de 3M€ avec un barème de 0,5% du patrimoine fiscal de référence. Le coût de cette mesure sur les recettes publiques est de 2,2 Milliards d’euros, sachant que l’ISF rapportait jusqu’ici entre 4 et 5 milliards d’euros par an.

Là encore, l’actualité économique et financière internationale vint s’imposer à la philosophie fiscale du quinquennat.

Dès la publication de cette loi fin juillet, un krach financier international (qui germait depuis mai 2011) a contraint le gouvernement de revoir sa copie car les baisses de recettes risquaient dès lors d’être plus importantes que prévues au second semestre. Dans cette perspective, on allait à nouveau effectuer un revirement de stratégie fiscale, avec la création de nouvelles recettes qui devaient compenser la baisse d’ISF ainsi que la perte de recettes liées à ce « double deep » financier » corrélatif au niveau de dette souveraine atteint certes en Grèce et dans divers pays périphériques européen, mais aussi à celui des Etats-Unis : c’est en effet à propos du déplafonnement de la dette fédérale qu’une querelle entre Démocrates et Républicains suivi par une dégradation de la notation des Treasury Bonds par l’Agence Standards and Poor’s allait déclencher la panique financière qui susciterait à l’arrivée ces plans de rigueur fiscale.

Renouant avec la stratégie de la taxation « discrète » qui a caractérisé la première crise financière (cf. infra, section II.F.) ces plans de rigueurs furent constitués de mesures protéiformes affectant divers secteurs et visant à compenser les pertes fiscales des mesures d’allègements antérieures non compensées par des baisses de dépenses publiques.

Ainsi d’abord, le taux de TVA minorée à 5,5% passe dorénavant à 7% (sauf pour les travaux d’aménagement intérieur et le logement social). Le malus des automobiles polluantes augmente, alors que diminue le bonus pour les véhicules aux normes.

L’Impôt sur les sociétés est majoré de 5% pour les grandes entreprises générant plus de 250 M€ de chiffre d’affaires annuel. Cette mesure devrait assez peu affecter les entreprises les plus fortement internationalisées et générant la plus grande partie de leur bénéfice à l’étranger.

Le prélèvement forfaitaire libératoire sur les revenus du capital passe de son côté de 19 à 21%.

Du côté des mesures symboliques, est également instaurée une contribution sur les hauts revenus, de 3% sur les gains au-delà de 250 000€ de revenus par an et de 4% au-delà de 500 000 €/an. Une taxe sur les nuitées d’hôtel à plus de 200€ fut promulguées puis immédiatement abandonnée, au motif que l’augmentation du taux de TVA les affectait déjà. Enfin, pour lutter contre la fraude fiscale, le délai de prescription pour la fraude fiscale liée à l’évasion de capitaux à l’étranger passe de 6 à 10 ans.

Ce furent ainsi deux plans de rigueur qui durent compenser l’action fiscale de la première moitié de l’année 2011, comme la seconde moitié du quinquennat est venue compenser les difficultés de la première. Les revirements dans la fiscalités immobilière illustrent ce mouvement de balancier permanent.

 

E. Les effets sur le marché des changements dans la fiscalité immobilière

 

Le secteur immobilier fut en effet, au premier chef, affecté par ces plans de rigueur intervenus au second semestre 2011. Cette réforme entraîna une modification profonde du régime de taxation des plus-values immobilières pour la résidence secondaire, la réduction du Prêt à Taux Zéro (mesure non fiscale que nous laisserons de côté), la fin des dispositifs de défiscalisation liés à l’investissement locatif auxquels il faut ajouter une taxe sur les loyers des « petites surfaces habitables » au-delà de 40€ du mètre carré (qui fut néanmoins rejetée par le Sénat).

1) Les plus-values immobilières des résidences secondaires d’abord, ont vu leur régime d’imposition profondément renouvelé et ce, quelle que soit le statut juridique de la propriété (indivision ou Société Civile Immobilière). Dégressive dans le temps, la taxation des plus-values immobilières (hors résidence principale, totalement exonérée) l’est restée, mais avec un barème de dégressivité qui s’est modifié dans un sens plus restrictif. Fixée à 19% la première année auxquels il faut ajouter les prélèvements sociaux (13,5% depuis la hausse de 1,4% intervenue au T3-2012), la version précédente de l’imposition des plus-values de cession d’une résidence secondaire aboutissait à exonérer 100% des plus-values au bout de 15 ans, alors que le nouveau régime ne permet cette exonération qu’au bout de 30 ans, avec le système de dégressivité suivante :

D’autres mécanismes d’exonération sont cependant venus atténuer cette hausse. Les personnes âgées hébergées en maison de retraite et vendant leur ancienne résidence principale devenue secondaire sont totalement exonérés au bout de deux ans en maison de retraite. De même pour les personnes disposant d’un revenu modeste et titulaires d’une carte d’invalidité. Les personnes vendant un « droit de surélévation » (droit de construire des étages supplémentaires sur les toits) sont exonérés au bout de 15 ans sur le modèle de l’ancien régime. Les indemnités d’expropriation pour cause d’utilité publique sont également exonérées à condition que 90% de la somme soit réutilisée dans les 12 mois. Enfin, les personnes vendant pour la première fois une résidence secondaire sans être propriétaires de leur résidence principale peuvent être exonérés à condition d’acquérir une résidence principale dans les deux ans.

Quelques mois après l’entrée en vigueur de la mesure (1er février 2012), on observe une baisse de 0,3% des prix de l’immobilier après avoir atteint un sommet historique au T4-2011, du fait d’une baisse du nombre de ventes. On estime que la mesure a eu un impact, puisque du côté de l’offre, des propriétaires qui auraient pu bénéficier de l’exonération antérieure décident de repousser la vente éventuelle de leur bien ; du côté de la demande, on estime que des investisseurs qui auraient souhaité choisir le marché immobilier décidèrent de placer leur argent dans d’autres classes d’actifs au regard des conditions devenues moins favorables fiscalement. Reste que les prix de l’immobilier sont en France, très élevés, et qu’une diminution des prix ne pourra que favoriser l’accès à la propriété. Reste aussi que les professionnels de l’immobilier s’émeuvent des modifications incessantes de la fiscalité de leur secteur ; c’est particulièrement vrai pour le dispositif Scellier.

2) Rigueur et réduction des déficits obligent, le dispositif de défiscalisation Scellier sur le « neuf locatif » qui eut beaucoup de succès au cours de la décennie 2000-2010 dut également être supprimé (tout comme le « Scellier outre-mer »). Ce dispositif, supprimé fin 2012, permettait une réduction d’impôts de 13% de l’investissement locatif, étalés sur 9 ans (soit 1,44% par an) et permit d’inciter et de dynamiser la construction sur toute la période (40 000 logements nouveaux par an ont bénéficié de ce dispositif). Des montages proposés par des entreprises d’investissement et de promotion immobilière permettaient d’exonérer complètement l’ensemble des impôts de particuliers pendant ces neuf années. Certaines entreprises proposant ces mécanismes rachetaient au bout des 9 ans l’appartement, ce qui permettait de rendre l’opération neutre du point de vue financier pour le particulier, mais extrêmement fructueuse pour lui du point de vue de la fiscalité. Le secteur fut marqué par un effet d’aubaine largement utilisé et visible dans la publicité sur le secteur, qui utilisait ouvertement ce dispositif d’exonération comme un « produit d’appel ».

Et comme tout dispositif impliquant des effets d’aubaine, il coûtait cher, et ne fut pas toujours aussi efficace qu’on l’aurait souhaité dans certaines opérations de construction. Le coût du dispositif était de 1 milliard d’euros par an. Les zones de construction visées par ce dispositif étaient des villes françaises secondaires où nombre de terrains inutilisés permettaient d’envisager des projets immobilier d’ampleur. S’il a permis parfois d’assouplir le marché du logement dans certaines zones et a été très efficace pour booster la construction, dans d’autres régions, certains projets furent parfois mal ficelés du point de vue de l’aménagement du territoire (zones d’habitation sans aucun commerces de proximités ni équipements publics…). Certaines nouvelles constructions ne trouvaient aucun locataire pour les remplir, rendant cette fois ruineuse l’opération pour les particuliers investisseurs, et aboutissant à faire baisser les prix sur le marché locatif local.

En revanche, l’effet sur le marché de l’immobilier neuf devrait, au dire des professionnels du secteur être profondément impacté par cette suppression ; ils estiment qu’entre 0 et 10 000 logements neufs nouveaux devraient sortir de terre, au lieu des 40 000 par an jusqu’ici. En effet, une première baisse de 3% du dispositif Scellier avait été décidée en 2010-2011 et serait responsable, aux dires des professionnels d’une baisse de 25 à 30% de la construction. Naturellement, il faut tenir compte du biais « professionnels » justement, qui utilisaient cette mesure comme un élément marketing afin d’attirer les investisseurs. On s’attend également à une hausse des loyers, ces derniers ayant d’ores et déjà commencé à croître plus rapidement qu’auparavant (2,6% au premier trimestre 2012 selon les Notaires), les propriétaires commençant déjà à anticiper la mise en place de cette mesure.

Les effets de cette mesure sur les finances publiques sont incertains : d’un côté, la fin de l’exonération devrait rapporter 1 milliard d’euros, mais de l’autre, la diminution du nombre de constructions nouvelles viendra impacter négativement les recettes publiques, si bien qu’il n’est pas possible, dès aujourd’hui, de prévoir les effets budgétaires de cette mesure. On verra, au cours de la « montée en charge » de la suppression de l’exonération, si l’impact sera positif ou négatif et viendra compenser négativement ou positivement ce gain nominal d’1 milliard d’euros.

 

F. De la tendance au recours massif aux taxes – et notamment à celui, tardif, à la TVA sociale – et aux contributions sociales pour faire face à la « crise des recettes fiscales ».

On a vu jusqu’ici que la majorité des mesures fiscales de la mandature jusqu’en 2011, de la loi TEPA à la suppression de la taxe professionnelle en passant par la TVA à 5,5% (puis 7%) dans la restauration, furent des baisses de recettes. Confronté à l’apparition d’une crise financière sans précédent et à une baisse de recettes violente, le gouvernement a dû changer de politique fiscale en cours de route afin de faire face à une situation de déficit public sans précédent, celui-ci passant de 45Md€/an à plus de 120 Md€.

Faute de vouloir contredire son programme et se mettre en porte-à-faux avec son électorat, Nicolas Sarkozy a dû accroître la pression fiscale de façon « discrète ». Cette discrétion passera par des hausses ou des créations de taxes sectorielles. Ces dernières, souvent peu mises en avant dans l’actualité (contrairement aux grandes mesures fiscales), visaient à compenser les baisses de recettes liées aux diverses exonérations de la loi TEPA devenues pro-cyclique en phase de crise, plutôt que contra-cycliques.

Au total, on notera sur le graphique suivant que le taux global de prélèvements obligatoires, en diminution au début de la période et passant de 43,2% en 2007 à 42% en 2009 est remonté à la fin du quinquennat au-dessus son niveau antérieur, à 44,5%.

Cette augmentation s’est faite en priorité au travers d’un inventaire à la Prévert d’augmentations de taxes :

Taxe sur les stock-options passant de 2,5 à 8% du gain sur l’exercice de l’option et passage de 10 à 40% du barème de la contribution patronale sur la valeur de l’option ; taxe sur les huiles de moteurs ; Taxe sur le poisson ; taxe pour copie privée ; taxe sur les revenus du capital pour financer le RSA ; taxe sur la téléphonie et Internet ; taxe sur les boissons sucrées ; taxe sur les conventions d’assurance passant de 3,5 à 7% (1,1 Md€/an) ; taxe sur les mutuelles créée à 3,5% ; taxe sur les complémentaires santé pour financer les dépenses liées à la « grippe A » (300 M€) ; hausse du barème de 2,5 à 5,9% de la taxe sur le chiffre d’affaire de la branche santé des assurances complémentaires (1,1 Md€/an) ; hausse du barème de la taxe sur la véhicule de société ; taxe sur les chaînes privées pour financer la suppression de la publicité sur les chaînes publiques ; franchises médicales ; taxe sur les imprimés publicitaires ; taxe sur les ordinateurs ; malus auto ; contribution de 3% sur les revenus de plus de 250 000€ ; hausse du forfait social sur l’intéressement et la participation de 6 à 8% (et baisse de l’abattement existant sur ce dispositif) ; hausse du forfait social sur l’épargne salariale de 4 à 6% (350 M€/an) ; réduction de 3 à 2% des abattements sur la CSG et CRDS ; taxe sur la provision pour hausse des prix au sein des compagnies pétrolières (120 M€/an) ; imposition des plus-values latente lors d’un transfert de domiciliation fiscale (189 M€/an) ; taxe sur les activités de sécurité privée (17 M€/an) ; taxe sur les introduction d’instance judiciaire (droit de timbre de 35€ pour 88 M€/an) ; taxe de risque systémique pour les banques (805 M€/an) ; taxe sur la capitalisation boursière de plus de 1 milliard d’euros (12 M€/an) ; concernant la fiscalité de l’épargne : fin du seuil de cession d’actifs (il était de 25 830 €/an) à partir duquel la plus-value de cession de valeurs mobilières était auparavant imposé le prélèvement forfaitaire libératoire et les prélèvements sociaux ; taxe sur les opérateurs ferroviaires privés ; surtaxe de 5% sur le bénéfice des entreprises de réseau ; hausses (en 2009 et 2011) de la taxe sur les retraites chapeau (110 M€/an) ; plafonnement de la réduction d’assiette de 10% sur la frais professionnels pour le calcul de l’IRPP ; taxe spéciale d’équipement au profit du grand Paris ; taxe sur les exploitants des centrales nucléaires ; taxe sur les bonus des traders (270 M€/an) ; hausse de 6% des taxes sur le tabac et hausses de la taxe sur le tabac et les alcool (940 M€/an) ; hausse du forfait journalier et du forfait social hospitaliers ; taxe de 9,5% sur les numéros surtaxés de jeux concours ; taxe de 330€ pour interjeter appel lorsque le Ministère d’un avocat y est obligatoire ; taxe de 25€ sur le renouvellement anticipé de la Carte Nationale d’Identité ; taxe sur le certificat d’immatriculation ; écotaxe poids-lourds sur le transport de marchandises (1,2 Md€) ; taxe minière sur la production d’or en Guyane ; taxe fixe sur les rapports de certification des comptes ; taxe sur les distributeur de pharmacie ; taxe sur les indemnités de mise à la retraite d’office. On ajoutera deux taxe non votées : le projet de taxe sur la publicité sur Internet dite « taxe Google » et la taxe de 10 à 40% sur les loyers des petites surfaces (moins de 12 m2) dépassant 40€ du mètre carré ;

De l’avis général, cette compensation par une taxation multiforme n’est pas adaptée à une fiscalité moderne dont la simplification est une demande récurrente de la part de tous les acteurs du secteur fiscal, des contribuables aux fiscalistes en passant par les professionnels des divers secteurs économiques concernées. On a voulu compenser par une discrétion fiscale un affichage de baisses d’impôts ciblés et médiatiquement plus impactantes. On ne peut que relever cependant qu’un certain nombre de mesures promises visant à réguler la finance ou les gains tirés par certains situation contractuelles des grands patrons et qui ont pu émouvoir l’opinion ont bien été mises en œuvres (taxe sur les bonus, taxe sur les retraites chapeau, taxe sur les stock-options).

Il faut noter que le plus grand nombre de ces taxes ont été introduites en grande partie entre 2009 et 2011, pour faire face aux conséquences de la crise sur le budget de l’Etat et après les mesures d’allègement fiscal du début du quinquennat. Elles s’inscrivent dans un cadre de crise économique, comme toutes celles qui accompagneront la seconde crise financière, celle de 2011, qui initiera deux plans de rigueur entre août et décembre 2011.

Point culminant de ce recours aux taxes pour faire face au gap de recettes, l’annonce, fin janvier 2012, à 3 mois des élections présidentielles et au cours d’une émission de télévision diffusée sur 9 chaînes de télévision, de la mise en œuvre du dispositif de « TVA sociale » par laquelle un prélèvement d’1,6% supplémentaire sur le taux « normal » amènerait le niveau de TVA à 21,2% au lieu de 19,6% et viendrait compenser une exonération de 5% des cotisations sociales affectées aux allocations familiales payées par les entreprises. Quelques mois plus tôt, à l’automne 2011, la TVA « réduite » de 5,5% avait été sauf exception amenée à 7%. Seul le taux de 2,1% sur la presse et les produits de santé n’avaient pas été affecté par le plan de rigueur. On remplaçait donc un prélèvement social assis sur la masse salariale des entreprises par une hausse de la TVA assise sur la consommation des ménages (les entreprises déduisant sauf exception de leur TVA collectée par le compte de l’Etat la TVA qu’elles-mêmes déboursent en amont de leur chaîne de production). Cette recette supplémentaire collectée par l’Etat serait entièrement affectée au financement des Caisses d’Allocations Familiales. On « fiscalise » par là-même le financement des assurances sociales. Cette mesure, qui a porté ses fruits en Allemagne, est censée diminuer le coût du travail pour les entreprises, dans un cadre mondialisé de compétition internationale où les pays émergents à bas salaires ont attiré chez eux bon nombre d’activités de production devenues apparemment non rentables dans les pays à hauts salaires et insuffisamment spécialisés sur des secteurs à forte valeur ajoutée. C’est une mesure de compétitivité-coûts qui pèsera sur la consommation des ménages et allègera les cotisations patronales des entreprises.

Il n’est évidemment pas possible à ce jour de se prononcer effectivement sur une telle mesure, celle-ci ne devant être mise en œuvre qu’après les élections présidentielles. Mais force est de constater qu’au total, le quinquennat de Nicolas Sarkozy fut celui d’un vaste mouvement de transfert d’imposition d’une catégorie sociale à une autre, d’un secteur à un autre, d’un type de contribuable à un autre en combinant des niches fiscales d’un côté, et des taxes augmentées ou crées de l’autre. Tantôt pour compenser telle ou telle perte, tantôt pour réagir à des évènements d’actualité économique ou financière. L’objectif de stabilité fiscale, que les professionnels de tous secteurs demandent afin d’accroître la prévisibilité de leur marché et leur visibilité à long terme ne semble dans cette perspective pas respecté. Toujours est-il que le nouveau Président élu au 9 mai 2012 a affirmé vouloir abroger cette disposition avant son entrée en vigueur.

 

G. Où en sont les « niches fiscales » ?

1) Les « niches fiscales », administrativement appelées « remboursements et dégrèvements d’impôts » et économiquement appelées « dépenses fiscales » sont l’ensemble des « non recettes » liées aux divers mécanismes dérogatoires au paiement de l’impôt, qu’il s’agisse des exonérations, des abattements, de déductions d’impôts, les réductions de taux ou d’impôt, voire les mécanismes particulier de calcul de l’impôt.

Les exonérations sont les plus nombreuses (il en existe 220 pour 18 Md€/an), mais les crédits d’impôt sont les plus coûteux (21 Md€/an pour 90 dispositifs). Il faut également distinguer entre les niches « entreprises » et les niches concernant les particuliers.

Ces niches sont indexées et référencées au document budgétaire « voies et moyens d’assurer l’équilibre budgétaire » qui est communiqué aux Parlementaires au moment du débat budgétaire de l’automne. Elles sont par ailleurs au cœur du débat fiscal français car elles sont tout à la fois nombreuses (il en existe 470 en 2012, auxquelles il faut ajouter 68 niches sociales qui sont des exonérations de cotisations sociales ; il ne serait évidemment pas pertinent d’en faire ici la liste exhaustive), collectivement coûteuses (elles représentent près de 75 milliards d’euros nets par an soit 70% du déficit public 2011) et chacune individuellement discutables tantôt du point de vue économique, tantôt du point de vue de l’efficacité fiscale, tantôt enfin du point de vue politique.

Nous en avons déjà exploré un certain nombre au cours de ce mémoire, tels, pour les entreprise, le crédit d’impôt recherche, la niche dite Copé (exonérant hors quote-part de frais et charge les plus-values de cession de filiales détenues depuis plus de 2 ans), et même la TVA à 5,5% (passée à 7% en fin de mandat) sur la restauration, la loi TEPA (dont les mesures fiscales sont en grande partie des niches fiscales ou sociales), ou encore pour les particuliers, les dispositifs de fiscalité immobilière susmentionnés.

Ces niches fiscales ne concernant que ceux qui payent l’impôt et comprennent donc un effet anti-redistributif non négligeable. Etant donné que la moitié seulement des Français payent l’impôt sur le revenu, et que c’est l’impôt qui connait le plus grand nombre de dispositifs d’exonération, les niches fiscales sont toujours accusées d’impliquer un accroissement des inégalités devant l’impôt et d’éroder le produit de l’impôt. Certains foyers fiscaux cumulent les niches fiscales, revenant à amoindrir considérablement l’impôt payé. Elles sont en tout cas en partie responsables du déficit public et elles polarisent naturellement l’attention à un moment où ce dernier s’accroît fortement.

Il semble d’ailleurs qu’à chaque niche fiscale corresponde une taxe créée ultérieurement pour compenser la « non recette » fiscale que le remboursement et dégrèvement concerné a supprimé, contribuant à complexifier toujours un peu plus le maquis fiscal français. Cependant, malgré certains appels de parlementaires ou d’économistes en ce sens, il est difficile de les réformer et encore plus difficile d’envisager leur suppression complète : comme le dit l’aphorisme « à chaque niche correspond un chien qui mord », le « chien » étant la catégorie sociale ou économique bénéficiaire.  Autre point saillant, sur les 538 niches, seules 94 dépassent la centaine de millions d’euros de non-recettes dont voici la répartition impôt par impôt :

Un récent rapport du Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a effectué, sous la houlette de l’inspection générale des finances, une analyse complète de ces niches, les analysant une à une, et pointant celles qui semblent inefficaces économiquement au regard de l’objectif qui lui avait été fixé, tout en défendant celles qui semblent utiles pour favoriser tel ou tel secteur économique, telle ou telle catégorie sociale.

Cette infographie explicite bien la répartition entre les niches jugées « efficientes » (selon une méthodologie qui met en relation le coût de la mesure rapporté à son objectif et le pondère avec les éventuels effets d’aubaine ou pervers induits) et celles qui coutent cher pour un effet économique limité :

Si l’on regarde la répartition de ces niches entre « missions budgétaires », c’est-à-dire en regardant le secteur de l’action publique concernée par telle ou telle niche, on constate que les dons aux associations constituent la première dépense fiscale, devant les dispositifs d’incitation économique, suivi du secteur de la santé puis, plus étonnant, l’outre-mer. Les politiques de la ville avec les divers dispositifs d’attractivité des territoires en difficultés vient ensuite. Les niches sociales, de leur côté, touchent en grande majorité aux incitations dans le cadre des politiques d’emploi.

2) Deux réformes sont ainsi venues amoindrir l’effet de ces niches fiscales, déjà plafonnées à 25 000 euros + 10% du revenu imposable avant 2009 pour les particuliers.

Deux « coups de rabot » ont en effet diminué le plafonnement forfaitaire ainsi que le pourcentage additionnel. En 2010, un premier coup de rabot est venu plafonner ces niches à 20 000€ + 8 % du revenu imposable ; en 2011, un nouveau coup de rabot a ramené le plafonnement forfaitaire à 18 000 € et le pourcentage additionnel à 6%. Un projet pour 2012 devrait à nouveau diminuer le pourcentage additionnel pour le ramener à 4% du revenu imposable (+ 18 000€ inchangés).

Un certain nombre de niches fiscales restent néanmoins exclues du dispositif de rabot, notamment ceux concernant les personnes âgées ou handicapées,

Le problème des coups de rabot est qu’ils affectent l’ensemble de ces niches fiscales. Or, en dépit des critiques générales faites à ces dispositifs, certaines sont assurément efficientes (et d’autres utilement protectrices du revenu et du patrimoine, fruit du travail) : le comité d’évaluation estime qu’une suppression de 10Md€ des niches fiscales les plus efficientes aboutirait à 1,1 point de PIB en moins au bout de 10 ans. Dans cette perspective, une réforme des niches fiscales futures pourrait opportunément être précise et se focaliser sur les niches fiscales identifiées comme peu efficaces par le rapport du comité d’évaluation.

On le voit, les niches qui impactent le plus positivement le PIB sont, selon le comité d’évaluation, les niches « entreprises » à savoir celles concernant l’innovation et la R&D, les exonérations de cotisations sociales qui sont le plus souvent des niches sociales, et l’impôt sur les sociétés. Les moins efficientes sont celles (pourtant les plus nombreuses) sont celles touchant la fiscalité des particuliers, avec l’IRPP en tête qui agglomère plus de 80 niches que l’on qualifiera plus de « protectrices » de « d’incitatrices ». On peut donc au total dire que les niches fiscales et sociales feraient mieux d’être concentrées là où elle impactent le plus positivement l’activité.

D’autre part, de nombreuses niches sont estimées créer des effets d’aubaine importants qu’il serait opportun de limiter en conditionnant plus fortement les bénéfices acquis. Cette vision du comité laisse a contrario envisager une complexification possible des dispositifs existants. Le risque de ces effets d’aubaine est soit de n’apporter qu’un apport temporaire et limité à la mesure et de disparaître aussitôt que la niche s’amenuise, soit de créer des dispositifs disproportionnés par rapport à l’importance de l’objectif, un trop grand nombre de contribuables s’engouffrant dans certaines brèches. Dans le domaine social, les dispositifs d’exonération de cotisation sur les chèques restaurants ou chèques vacances », les dispositifs concernant les comités d’entreprise sont estimés sur-calibrés. Il en va de même pour les dispositifs immobiliers susmentionnés dont on a vu l’usage marketing fait par les professionnels du secteur et qui contribue à l’arrivée amoindrir le bénéfice collectif de la mesure.

Autre phénomène remarquable (et déjà remarquée dans ce mémoire à propos du crédit-impôt recherche) particulièrement pour les « niches entreprises », pour les niches « outre-mer » et pour les niches  la captation d’une partie qui peut être importante, par les intermédiaires fiscalistes, du gain fiscal opéré pour les bénéficiaires Cela signifie que plus l’Etat complexifie l’état du droit et du droit fiscal, plus il verra croître les coûts juridiques induits. Le « coin fiscalo-social », qui mesure la perte nette causé par les surcroîts de réglementation, s’accroit

L’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité du droit est, en l’état du droit fiscal souvent laissé de côté où oublié sur la route qui sépare les bonnes intentions fiscales de leur matérialisation concrète. C’est vrai pour les niches fiscales et sociales ; c’est vrai aussi pour la législation dans son ensemble[22].

 

 

 

 

Troisième partie : bilan général de ces évolutions législatives

 

 

 

Nous avons fait jusqu’ici le bilan individuel des mesures élaborées et votées au cours de ce dernier quinquennat présidentiel et mandature parlementaire. Cette troisième partie vise à analyser dans sa globalité l’ensemble historique qu’elles forment, et l’aboutissement économique, social et juridique auquel il amène, à l’arrivée. Est-ce un hasard si ce mémoire doit être rendu le 9 mai 2012, soit trois jours après l’élection d’un nouveau Président, en l’occurrence François Hollande, qui incarne dans son programme une autre voie économique et fiscale que celle qui a été menée ? Toujours est-il que cet ensemble historique doit être confronté à un certain nombre de critères pour forger un bilan objectif.

Il est toujours difficile de définir de bons critères de jugement pour effectuer un bilan d’une politique économique et fiscale, particulièrement si l’on veut rester hors du débat partisan. D’autre part, s’il est possible de faire une distinction académique entre la législation économique et la législation fiscale, il est difficile de les séparer quand vient l’heure du bilan, dans la mesure où la politique fiscale constitue une partie intégrante de la législation économique, même si cette dernière n’est pas que fiscale.

Les critères de jugement d’une politique économique d’abord sont les effets sur la croissance, sur l’emploi, sur le commerce extérieur, sur le pouvoir d’achat (qui intègre le revenu et l’inflation). Mais d’autres éléments peuvent entrer en ligne de compte. L’économie des inégalités analysera ses effets sur les différences de revenus (voire les différences de croissance de revenus) et de patrimoine. La micro-économie insistera de son côté sur les bons effets d’incitation, les effets d’aubaines, les effets pervers. Les professionnels des métiers concernés insisteront, de leur côté sur la stabilité et la lisibilité juridique et fiscale. Les professionnels du droit aussi.

Les critères de jugement d’une politique fiscale sont plus simple, a priori : efficacité de l’impôt d’abord, tant du point de vue du dynamisme (ou non) des recettes que de celui des effets d’incitation visés par la loi ou a contrario, des effets pervers ou d’aubaine comme par exemple pour les niches fiscales et sociales ; l’équité dans le prélèvement constitue l’autre critère de jugement, qui reste plus difficile à cerner car il entre souvent en contradiction avec l’objectif d’efficacité, et reste souvent sujet à caution subjective. En surplus, il est nécessaire de tenir compte de l’effet de la crise sur l’ensemble de ces mesures[23], puisque celle-ci a pris de court toutes les politiques menées avant son déclenchement à partir du second semestre 2008 (même si les premiers éléments étaient visibles dès 2007[24], avec les premiers défauts de paiements sur les crédits subprimes et le retournement du marché immobilier américain[25]).

Toujours est-il qu’il semble nécessaire d’analyser les diverses mesures analysées dans les parties précédentes à l’aune de ces critères, afin de déterminer si, in fine, les objectifs visés au début du quinquennat ont ou non été atteints. Mais plus simplement, il faudra d’abord analyser les mesures que le gouvernement et la majorité ont jugé pérennes et celles sur lesquelles il a lui-même décidé de revenir, signe d’inefficacité ou d’inadaptation à l’évolution de la situation économique. Nous analyserons également ces réformes du point de vue de l’économie des inégalités.

Le plan de cette troisième partie conclusive abordera d’abord la question de la cohérence d’ensemble de la politique économique et fiscale, en relation avec les multiples revirements qu’ont imposé les deux crises économiques et financières de 2008-2009 puis de 2011-2012 et qui ne forment qu’un seul double deep puisque les causes de la seconde crise sont à trouver dans les conditions de résolution de la première.  Nous aborderons ensuite les deux questions de l’efficacité d’abord et de l’inégalité ensuite, causée ou résorbée par les systèmes d’imposition en général et par ceux développés au cours de la mandature en particulier. Enfin, nous nous interrogerons sur cette insurmontable complexification de la législation que les lois économiques et fiscales de cette mandature ont, au même titre que les précédentes, alimenté.

 

A. Une stratégie fiscale prise de cours par des crises qui ont imposés des revirements d’orientation et qui contraste avec une législation économique relativement constante et cohérente sans néanmoins qu’elle ait pu apporter les résultats économiques espérés.

 

Nul dans la majorité ou l’opposition ne s’attendait à une telle crise. La vision originelle de Nicolas Sarkozy et de Christine Lagarde, inscrite dans la loi TEPA fut en effet prise de cours par la réalité d’une crise qui allait rendre pro-cycliques des mesures qui étaient imaginées par leurs concepteurs au contraire comme pouvant stimuler l’économie. En diminuant les recettes fiscales un an avant le déclenchement de la crise, il est certain que nul ne pouvait envisager que cette orientation allait aggraver une situation pourtant plutôt bonne économiquement : taux de chômage au plus bas en 2007 avec moins de 7% de chômeurs, taux de croissance honorable à 2%. Seul le front du commerce extérieur ne parvenait pas à se rétablir à un excédent commercial, absent depuis 2002. Mais la situation laissait envisager une certaine « largesse fiscale » à l’égard des catégories les plus actives et les plus riches de la population, tant en revenus qu’en patrimoines et il fallait « protéger le fruit de l’effort individuel ». Protéger tous les types de revenus avec le bouclier fiscal, Protéger les revenus des heures supplémentaires avec l’exonération d’IRPP tout en les incitant avec l’exonération de cotisations sociales y afférente, protéger les patrimoines transmissibles en augmentant les abattements. Le déficit public fut la variable d’ajustement de cette politique, mais tant que le taux de croissance restait raisonnable, les recettes publiques pouvaient assumer le coût de ces moindres recettes. C’était aussi une façon de favoriser une baisse de la dépense publique, compréhensible à un moment où la dépense publique atteint 56% du PIB. En réalité, toute cette stratégie a dû être revu dès la fin de l’année suivante, 2008, lorsque les krachs boursiers commençaient à se succéder jusqu’à une accalmie en 2010 et début 2011 (le taux de croissance atteignait 1% en un trimestre au T1 2011 ! C’est d’ailleurs au cours de cette accalmie que fut mise en œuvre la réforme de l’ISF) et à nouveau revue à partir de l’été 2011 et la tempête des crises des dettes souveraines européennes dont nous ne sommes, à l’heure actuelle, pas encore sortis puisque la Grèce ne peut plus emprunter sur les marché, début mai 2012 un mois et demis après la mise en place d’un plan négocié d’annulation de 100 milliards de sa dette, que les taux espagnols et italiens sont au plus haut, tout comme leurs taux de chômage.

 

L’orientation générale de la politique économique et fiscale du gouvernement a donc dû faire marche arrière sur la politique menée au départ. On a vu l’ensemble de taxes augmentées ou créées qui sont venues compenser les pertes de recettes des niches fiscales et sociales nouvelles. On a également vu un ensemble de mesures prises au départ abrogées en cours de mandat. On a constamment alterné entre mesures de défiscalisation nouvelles et mesures fiscales nouvelles compensatrices. L’année 2011 fut symptomatique de cette stratégie, avec un remodelage de l’ISF au premier semestre et un plan de rigueur orienté « recettes supplémentaires » au second semestre.

 

Ce point de vue, néanmoins, n’est pas vrai pour la législation purement économique sans vecteur fiscal. Les avancées de la LME sont toujours en vigueur à la fin. Le nouveau Président socialiste ne reviendra pas sur le régime de l’auto-entrepreneur, probablement la plus grande réussite « sociétale à dominante entrepreneuriale » du gouvernement précédent.  Les lois Châtel, la régulation bancaire et financière, ni même la libéralisation des jeux en ligne ne seront certainement remises en cause. Seule la remise en cause du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite est prévue, mais avec un système de redéploiement qui fera que des augmentations de postes (ou « d’équivalent temps plein » – ETP – pour reprendre la formule administrative) dans certaines administrations considérées comme stratégiques seront compensées par des diminutions d’ETP dans d’autres administrations. L’emploi public sera ainsi utilisé, à tort ou à raison, pour créer de l’emploi, en tant que vecteur de relance keynésienne.

 

Dans cette perspective, le bilan de la législation fiscale aura manqué d’une cohérence que l’on peut reconnaître à la législation économique du dernier quinquennat.

 

Du point de vue des résultats économique, le bilan est largement plus mitigé, voire objectivement négatif, hors effets de la crise. Le mécanisme des heures supplémentaire a probablement entraîné un manque de dynamisme de reprise de l’emploi, les heures supplémentaires étant utilisées, bien avant l’embauche de nouveaux salariés, comme la principale variable d’ajustement. En mettant l’accent sur le chômage partiel, la stratégie allemande a au contraire permis un maintien de la compétence métiers dans les entreprises même au cours des périodes récessives et subséquemment, une reprise bien plus rapide au moment du rebond. D’où leur 3% de croissance, 150 milliards d’excédent commercial et un chômage inférieur à 7% en 2011, alors que la France compte près de 4 millions de chômeurs toutes catégories INSEE confondues (il en existe huit), connaît un déficit commercial de 75 milliards et un taux de croissance de 1,75% fin 2011.

 

D’autres lois « spéciales » sont venues réformer le tissu économique. La réforme des Universités, la réforme des retraites, la réforme de Pôle Emploi sont d’autres lois qui sont venues accompagner les évolutions dans la législation économique et fiscale. La réforme des retraites devrait permettre de limiter les déficits à venir dans les équilibres des régimes de retraite, et de bénéficier à plein d’une reprise éventuelle de l’emploi en termes de recettes. La réforme des Universités, avec l’autonomie des Universités et leur réorganisation en « pôles » multi-universitaires, est censée permettre une meilleure internationalisation et une meilleure réussite dans un contexte de compétition universitaire internationale. La question de la réussite de cette loi reste sujette à caution subjective. Nous en verrons néanmoins dans les années à venir les effets en termes de dépenses ; il reste que l’Université reste encore sous-financée par rapport à l’Education Nationale et que les réformes de structures, pour utiles qu’elles sont dans l’organisation des marges de manœuvres des acteurs chargés de mettre en œuvre le pilotage effectif des universités, ne parviennent pas, sauf exception, à surmonter l’émiettement du budget des universités françaises par rapport aux grandes universités à rayonnement international.

 

La réforme de Pôle Emploi, de son côté, n’a pas démontré avoir suscité un rétablissement de l’emploi, ou une capacité à « placer » les demandeurs d’emploi plus rapidement que le flux de destruction d’emplois. Le taux de chômage au sens de l’INSEE, toutes catégories confondues a augmenté à plus de 10%, avec plus de 3,5 millions de chômeurs, soit 1 million de plus qu’au début de la mandature. Le nombre d’heures travaillées furent réduit à 29 milliards d’heures travaillées annuelles contre 33 milliards lors de la montée en charge des 35H. Dans ce contexte, la réforme des heures supplémentaires a en partie amplifié la hausse du chômage en période de crise, même si au niveau micro, cela a indéniablement pu augmenter le pouvoir d’achat de certains foyers fiscaux. On le voit, au-delà de la simple question des résultats chiffrés d’une politique publique à dominante économique la réalité posée par la théorie du « Public Choice » est souvent incontournable. Faut-il favoriser plus d’heures travaillées individuelles ou au contraire le nombre collectif d’heures travaillées annuelles ? C’est un choix public qui relève en définitive, du jugement subjectif de chacun, et à l’arrivée, du choix des décideurs élus par les majorités politiques.

 

 

 

B. Les réformes fiscales examinées du point de vue de l’efficacité de l’impôt : les niches fiscales et sociales en ligne de mire dans le débat économique et fiscal et la question de l’efficience ou l’inefficience des systèmes d’imposition.

 

Toujours critiquées dès qu’on les aborde dans le débat fiscal, les niches fiscales et sociales n’en restent pas néanmoins le principal vecteur de la politique fiscale et économique. La dépense fiscale est le principal levier d’action fiscal, dans un contexte fiscal où les prélèvements obligatoires atteignent 44,5% du PIB. Elles sont pourtant régulièrement accusées d’être la principale cause de l’inefficience fiscale. L’impôt qui connaît le moins de niches fiscales est l’impôt le plus dynamique en termes de recettes : la TVA. Au contraire, l’impôt sur le revenu, qui bénéficie ou pâtit du plus grand nombre de niches fiscales est l’impôt qui présente le rendement le plus faible. La niche fiscale protège les contribuables, mais coûtent cher et complexifient l’impôt.

 

La TVA est un prélèvement neutre et peu ressenti par le contribuable ; il est déduit par les entreprises qui la collectent ; il peut se répartir entre la marge des producteurs et le surplus du consommateur. Il reste néanmoins l’impôt le plus inégalitaire car il affecte tous les contribuables, quelles que soient leurs conditions de revenus. Dans cette perspective d’efficacité, toute exonération ou modification du régime de TVA a un impact important sur les finances publiques. La TVA à 5,5% (puis 7,7%) dans la restauration a couté plus de 3 milliards d’euros par ans (1% du budget de l’Etat).

 

De ce point de vue, l’on comprend la volonté d’utiliser la TVA comme levier le plus simple pour prélever des recettes supplémentaires. Le dispositif de TVA dite sociale, abandonnée en 2007 puis voulue en compensation d’une exonération des cotisations patronales familiales début 2012 par le Président encore en exercice était de ce point de vue un moyen apparemment aisé et efficient du point de vue du prélèvement des recettes fiscales de faire face à la crise du T2 2011.

 

Les taxes sur la consommation, ou les prélèvements sectoriels analysés au point II.F. présentent la même efficacité dans le prélèvement. Discrète, cette fiscalité invisible, peu prise en compte par les acteurs « moyens » du système économique, pèse de plus en plus lourd dans la fiscalité, en compensation des niches fiscales réalisées sur telle ou telle catégorie sociale voire électorale. Certaines niches sont réputées inefficientes au regard de leur coût et il serait bon d’envisager leur suppression définitive.

 

Au contraire, les impôts déclaratifs restent les impôts les plus inefficients, car le législateur est contraint de protéger les contribuables de quelconque caractère spoliateur, en instaurant cet ensemble de niches fiscales protectrices, mais le plus souvent coûteuses, et érodant le rendement de l’impôt. Dans cette perspective, la réforme de l’ISF présente une certaine cohérence : simplification de la pyramide des taux, élimination d’une tranche artificiellement gonflée du fait de la hausse des prix de l’immobilier. Mais en diminuant de 40 le produit de l’ISF, cette réforme rendait de moins en moins « rentable » cet impôt remettant en cause son utilité même, sans pour autant l’avoir entièrement supprimé. L’ISF rapportera, lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle pyramide de taux simplifiée (deux tranches avec pour seuils 1,3M€ et 3M€ de patrimoine et deux taux, 0,25 et 0,5%), pas plus de 2,2 Md€ soit moins de 1% du budget de l’Etat, pour un coût de prélèvement de plusieurs centaines de milliers d’euros par an, sans évoquer la question de la fuite de capitaux qu’il entraîne… Là encore, la question du choix public intervient : faut-il abandonner un impôt manifestement peu efficient, ou bien le renforcer, afin de lui donner une utilité effective en termes de recettes générées ; la réponse reste en définitive sujette aux choix des personnes élues. Toujours est-il que le nouveau Président, en affirmant vouloir abroger la réforme de barèmes d’ISF et en voulant créer deux nouvelles tranches d’impôts sur le revenu, l‘une à 45% au-delà de 150 000 € par an et l’autre de 75% (avec un plafond à 85%) au-delà de 1 million d’euros par an, marque une claire volonté politique, bien que ces deux mesures ne devraient pas rapporter plus 400 millions d’euros par an et donc restent, comme l’ISF, très sujette à débat, en terme d’efficacité du prélèvement.

 

C. Réformes fiscales et économie des inégalités : des inégalités face à l’impôt à celle dans la politique fiscale générale qui s’est constituée en véritable redistribution inverse.

 

La politique fiscale du dernier quinquennat a, volontairement ou involontairement, consisté à construire de nouvelles niches fiscales sectorielles ou catégorielles sur les foyers fiscaux payant le plus d’impôts, en les compensant par des impôts et des taxations affectant l’ensemble des contribuables. De ce point de vue, on peut interpréter cette stratégie comme une redistribution inverse, avec entre les particuliers une sorte de justice commutative poussée à l’extrême, où la redistribution se fait des classes moyennes et modestes (et le bouclier fiscale et son mécanisme de paiement par le Trésor public, le « chèque fait aux 1% des foyers fiscaux les plus aisés » a pu dans cette perspective marquer les esprits), vers les catégories les plus riches voire fortunées de la population ; et où les entreprises voient leur charge fiscalo-sociale allégée en contrepartie d’un alourdissement de la fiscalité indirecte, la TVA sociale étant l’aboutissement de cette logique.

 

Peut-on éviter cette double logique fiscale ? Une réponse assez simple est plutôt oui pour la logique entre particuliers où l’on peut estimer d’abord que le travail doit être favorisé par rapport à la rente, et où l’on peut penser qu’une véritable progressivité de l’impôt paraisse conforme aux objectif premier de l’impôt sur le revenu et permette de justifier des efforts partagés selon les capacités contributives de chacun dans un contexte de déficits excessifs et d’endettement potentiellement dangereux à résorber ; plutôt non, au contraire, pour la question du transfert des charges des entreprises vers les particuliers, dans un environnement où il faut stimuler l’activité par des politiques de l’offre pour résorber le problème du chômage et dans un contexte où la fiscalisation des cotisations sociales paraît difficilement évitable, en témoigne la hausse continue des prélèvements sociaux, CSG et CRDS depuis leurs création en 1991 et 1996 et qui devaient être temporaires à l’origine…

 

Dans cette perspective, la fusion de la CSG et de l’impôt sur le revenu avec progressivité et prélèvement à la source, promise par le nouveau Président, permettrait éventuellement d’amoindrir l’érosion du rendement de l’IRPP du fait des nombreuses niches fiscales (même si une telle réforme risque de buter sur un problème technique lié à la difficulté de créer un prélèvement à la source à partir d’un impôt sont l’assiette imposable est déclarée un an après le fait générateur de l’imposition, et aussi à la question du secret des patrimoines et des déclarations d’impôts si l’estimation du prélèvement doit être réalisé par l’entreprise au moment de la paie).  D’un autre côté, la diminution du taux d’IS pour les TPE/PME aussi.

 

Concernant l’inégalité face à l’impôt, l’étude de Thomas Piketty sur les inégalités montre que le taux global de prélèvement est inversement proportionnel au chiffre d’affaire (pour les entreprises) ou au niveau de revenu (pour les particuliers) ; l’étude montre que plus les acteurs économiques sont « gros », plus ils sont aptes à obtenir des taux réduits d’imposition globale, alors que la fiscalité touchent à plein les catégories moyennes et inférieures. Ainsi le taux global de prélèvement d’une PME est de 25 à 30% alors que le taux global d’une grande entreprise est en moyenne de 8%. C’est en partie l’effet de l’optimisation fiscale qui passe soit par les niches fiscales et sociales, soit par l’usage plus ou moins important selon la taille des entreprises fiscalisées de l’optimisation fiscale internationale, qu’elle passe par la déterritorialisation/délocalisation effective du bénéfice imposable (qui, avec la stricte territorialité de l’impôt sur les sociétés, diminue considérablement l’assiette des grands groupes), soit par des montages à la limite de la légalité pour tout autre type de revenu d’activité imposable.

 

De la même façon, en ce qui concerne les particuliers, l’étude montre que si le taux global du « Français moyen » est de 45%, celui du décile le plus élevé mêle un grand nombre de situations dont certains foyers fiscaux paient, avec l’effet cumulé de divers mécanismes d’exonération moins de 10% d’impôts ! C’est entre autres sur la base de cette étude qu’ont été construits divers programmes fiscaux de candidats aux élections présidentielles et l’on peut s’attendre à voir la logique révélée par cette étude marquer ses conséquences dans les réformes du prochain quinquennat, avec l’élection d’un nouveau Président socialiste.

 

 

D. Une complexification croissante de la fiscalité qui suscite toujours plus de stratégies de contournement légales ou illégales, nationales ou internationales

 

Stratification et revirements sont les deux principaux vecteurs de la complexité juridique et fiscale. De ce point de vue la stratégie fiscale du dernier quinquennat n’a pas modifié le sentier habituel consistant à, en permanente, créer des niches fiscales et sociales d’un côté, et créer des impôts nouveaux compensateurs de l’autre.

 

De ce point de vue, l’objectif de faire revenir les grandes fortunes expatriées n’a pas fonctionné. L’objectif de simplification, souvent proclamé, n’a pas non plus montré ses effets et il reste difficile de voir une cohérence d’ensemble à cette stratégie fiscale.

 

Et si révolution fiscale il doit y avoir dans les années à venir, c’est bien direction d’une simplification qu’elle doit s’opérer, plutôt que dans la construction de nouvelles usines à gaz. Il en va de l’attractivité du territoire et des coûts de structures des entreprises. Et si certes le secteur des professionnels du droit profite de cette complexité fiscale, il n’est pas certain que la collectivité gagne à voir toute activité confrontée à des modifications régulières de la législation qui l’encadre, dans un maquis réservé à des spécialistes.

 

Et au total, on peut dire que si la législation économique reste emprunte d’une certaine cohérence, bien qu’elle n’ait pas permis de surmonter les effets d’une crise mondiale violente et imprévue, la politique fiscale est venue mettre beaucoup d’efforts de cohérence, de lisibilité et d’efficacité économique à terre. Au lendemain même de l’élection du nouveau Président de la République française, la Grèce menace de ne plus respecter ses engagements européens et pourrait sortir de la zone euro, après un grand nombre de sommets de crise depuis l’été 2011, l’élaboration d’un pacte budgétaire européen fin décembre et la réalisation d’un plan négocié d’annulation de 100 milliards de dette privée. Inutile de dire dans ce contexte que la marge de manœuvre économique et fiscale de la prochaine mandature sera irrémédiablement contraint. Et dans cette perspective, c’est peut-être une nouvelle philosophie fiscale, fondée sur la simplification et l’arrêt de changements permanent et la contenance aux promesses de campagne qu’une vraie révolution peut avoir lieu, plutôt qu’une nouvelle stratégie juridique « schumpéterienne » de destruction et de création permanente de nouvelles lois.

Grégory Chidiac


[2] Entreprises et loi de modernisation de l’économie, 2011, Georges Virassamy, L’Harmattan

[3] Préambule de la LME

[4] Exposé des motifs de la LME

[5] « L’intégration du concept de trust », Diane Le Grand de Belleroche in « Critique de l’intégration normative », Dir. Mireille Delmas-Marty

[6] Philippe Houillon, Rapport de la Commission des finances de l’Assemblée Nationale sur le projet de loi de finances 2010

[7] Rapport d’évaluation de la loi 2008-123 par la Mission Commune d’information relative à Pôle emploi, Jean-Paul Halduy, 2011.

[8] Rapport annuel de performance annexé à la loi d’exécution pour le budget 2010, Commission des Finances de l’Assemblée Nationale.

[9] Rapport d’évaluation de la loi 2008-123 par la Mission Commune d’information relative à Pôle emploi, Jean-Paul Halduy, 2011.

[10] Rapport d’information de la commission des finances de l’Assemblée Nationale sur la mise en application de la loi du 12 mai 2010

[11] Rapport sur le grand emprunt, Michel Rocard et Alain Juppé

[12] Cour des Comptes, Résultats et gestion budgétaire de l’Etat, exercice 2010-2011

[13] Bilan de la loi TEPA, Les Echos, Archives 2009

[14] Rapport au Parlement sur la mise en œuvre de la loi TEPA, 2009, La Documentation Française

[15] Révélation sur les foyers fiscaux concernés par le bouclier fiscal, Le Monde, 2010

[16] Rapport à l’Assemblée Nationale sur la fiscalité des hauts revenus, 2009

[17] Le paquet fiscal, profits et pertes, Libération, 2008

[18] Christine Lagarde, réponse à une question parlementaire.

[19] Mélanie Delattre, Emmanuel Lévy, Un quinquennat à 500 milliards d’euros, Editions des Mille et Une Nuits

[20] Note de synthèse de la Commission des finances du Sénat du 4 janvier 2010 par Jean Arthuis

[21] Rapport général n°111 de Philippe Marine fait au nom de la Commission des finances du Sénat, 18 novembre 2010

[22] On ne peut que renvoyer, sur ce point, à « Flexible droit » du doyen Carbonnier qui rappelle toujours les enjeux de l’inflation juridique, de la clarté et de l’accessibilité du droit.

[23] Paul Jorion, Vers la crise du capitalisme américain, 2007, La Découverte

[24] Paul Jorion, L’implosion : ce qu’annonce et révèle la crise des subprimes, 2008, La Découverte

[25] Paul Jorion, La crise : des subprimes au séisme financier planétaire, 2008, La Découverte

Ce contenu a été publié dans Economie, Entreprises, Finances publiques et questions budgétaires, Magazine étudiant, Questions fiscales, Questions sociales. Vous pouvez le mettre en favoris avec ce permalien.

Laisser un commentaire