Mieux que la fiction juridique de la « règle d’or » : Une « action en or » sur les finances publiques pour redresser les comptes de la France

Depuis que les socialistes ont acquis la majorité au Sénat, il n’est plus possible de réaliser une réforme constitutionnelle en France sans accord entre les deux principaux partis. Il faut en effet une majorité des 3/5ème au Congrès (Assemblée Nationale et Sénat réunis au Château de Versailles) pour valider une réforme constitutionnelle (article 89 de la Constitution) à moins de passer par un référendum (article 11).

Or, Nicolas Sarkozy a du accepter auprès d’Angela Merkel la mise en place d’une règle d’or constitutionnelle dans la perspective d’un accord entre la France et l’Allemagne, et d’un nouveau traité destiné à faire face à la crise financière qui ébranle l’Europe depuis l’été 2011. Originellement, cette règle d’or aurait du être la contrepartie d’un dispositif de solidarité européenne qui serait passé par les euro-obligations, c’est à dire une mutualisation de la partie de dettes des Etats membres de la zone euro qui dépasserait les 60%. Finalement, le couple Sarkozy-Merkel a écarté la solution des euro-obligations devant le refus allemand, ne se concentrant que sur la règle d’or et sur un mécanisme de sanctions automatiques (qui existait déjà dans le pacte de stabilité et de croissance). Jacques Attali a proposé une sanction plus efficace, par rapport à celle, pécuniaire, qui existe déjà dans le pacte de stabilité : une suspension des droits de vote d’un Etat qui ne respecterait pas ses engagement.

Sarkozy s’est donc engagé sur une règle constitutionnelle auprès de l’Allemagne, alors qu’il ne peut la faire passer sans l’accord du Parti socialiste. L’objectif médiatique est de mettre le PS, à quatre mois des présidentielle, devant le dilemme suivant : empêcher l’accord franco-allemand décidé sans lui ou bien valider l’accord en donnant au Pésident le plus dépensier de l’Histoire de France un gage de bonne gestion.

Concernant cette règle d’or, il est important de relever plusieurs points :

– D’abord elle est formelle et juridique, et comme toute règle formelle et juridique, elle n’a de portée que par la procédure qui permet de l’actionner ; elle n’a pas d’effet « en soi ». En conséquence, elle n’empêchera que formellement le dépassement d’un seuil de déficit (que l’on ne connaît pas pour le moment). Certes, cela donnera de nouveaux outils aux parlementaires de l’opposition dans le contrôle de constitutionnalité a priori des lois de finances. Il faudra en étudier plus précisément les modalités d’usage et surtout les éventuelles décisions du Conseil Constitutionnel qui seraient redues sur cette base juridique pour se faire une idée de la portée. Jusqu’à présent, aucune loi de finance n’a été invalidée par le Conseil Constitutionnel, puisque cela menacerait le fonctionnement des pouvoirs publics. Autrement dit, une telle règle d’or ne serait qu’une fiction juridique qui ne garantirait en aucun cas un budget en équilibre ou le respect de la prévision budgétaire sur laquelle est assise un budget.

– Deuxièmement, cette règle règle est un peu est un peu ironique, dans la mesure où Nicolas Sarkozy est tout à la fois le Ministre de l’Economie et des Finances sous lequel la dette s’est le plus creusée (+ 100 milliards d’euros), et le Président sous lequel le déficit public a triplé (passant de 45 Md€/an à 130 Md€/an) et la dette a connu la plus forte augmentation depuis la libération (+ 500 milliards d’euros). En bref, l’homme le plus dépensier de la Vème République se présente comme « l’Ange de la bonne gestion publique ».

– La dette est certes un instrument de politique économique, mais le problème est que sa croissance a atteint le seuil de danger. Nous sommes en France à 85% du PIB en dette publique et encore, cela ne tient pas compte des engagements futurs provisionnés pour les retraites des fonctionnaires en poste. La masse du service de la dette va devenir le premier poste de dépense budgétaire et continuera à alimenter les déficits futurs qui s’accumuleront sur la dette existante. Autrement dit il est essentiel, non pas de créer une règle d’or, mais bien de mettre en place une « action d’or », qui vise à redresser les comptes publics, sans qu’il soit besoin pour cela de l’inscrire dans la Constitution. L’essentiel est d’abord et avant tout de mettre en oeuvre des réformes structurelles qui mettent un terme à la gabegie financière qui existe au sein de l’Etat depuis une decennie. Mieux que la fiction juridique, l’action. Mieux que l’acte juridique, le fait juridique.

Au total, je doute que cette règle change grand chose dans les faits, car c’est sur le terrain de la gestion effective et opérationnelle, et non sur celui des inscriptions juridiques que se joue la pérénnité des finances publiques françaises. Pourtant, je suis favorable à ce que l’on marque les esprits chargés d’élaborer les lois de finances afin qu’ils aient en tête un objectif de maîtrise budgétaire.

En plus, faute d’avoir pu obtenir des contreparties de la part de l’Allemagne, cette règle d’or n’est qu’une règle de plus, puisqu’une telle règle existe déjà dans le Pacte de Stabilité et de Croissance, que l’Allemagne et la France ont écarté dès 2004(sous le Ministère de l’économie et des finances de Nicolas Sarkozy). Ainsi, l’automaticité des sanctions prévues dans ce nouvel accord et dans ce « nouveau futur traité » existait déjà, ce qui n’a empêché aucun Etat de s’en abstraire finalement, en faisant, à juste titre valoir qu’une sanction ne pourrait qu’aggraver une situation que l’on cherchait à résoudre.

Rappelons que le budget de l’Etat n’a pas été en équilibre depuis 1974 (malgré la « cagnotte » de 1999 qui n’était pas un excédent mais un surplus de recettes face aux prévisions).

C’est pourquoi au total, l’accord de lundi est une pure masquarade, une déclaration de bonnes intention par ceux-là mêmes qui sont responsables de la situation actuelle, un piège visant à mettre les socialistes en difficulté, dans l’optique de l’élection Présidentielle.

Face à ce piège, François Hollande a été clair : il faudra mettre en oeuvre une li de programmation financière qui vise, au cours des 5 années du prochain mandat, à ramener les finances publiques à l’équilibre, sans toutefois amoindrir les relais de croissance. Karine Berger, sa conseillère économique a, dans une récente interview, éclairci le contenu de cette programmation quinquennale : 50 milliards de réduction du déficit sur 2 ans afin de revenir à une situation assainie, et relance économique sur les trois années suivantes.

Au-delà de ces aspects financiers, les paramètres sont très nombreux pour qu’un « certain » pourcentage de dette évolue en crise de soutenabilité ou au contraire en sentier de croissance. La psychologie des marchés, le taux de croissance, les effets d’annonce des agences de notation ou des Institutions internationales, l’insertion dans la chaîne technologique et de production de l’économie mondiale, l’inventivité et les compétences distribuées dans la population, les infrastructures, et mille autres éléments feront qu’un Etat sera menacé d’insoutenabilité, et un autre non, à ratios d’endettement égaux.

Par ailleurs, sur le front fiscal, la situation nous oblige à nous dépasser, à réinventer de nouveaux modèles fiscaux qui visent à la fois à favoriser la création d’emplois et permettant de dégager de nouvelles ressources sans obérer la croissance. La fusion CSG IRPP, ainsi que le transfert d’une partie des charges sur les nouvelles embauches vers des prélèvements indirects, des mécanismes de modulations de cotisations sociales en fonction des types de contrats de travail utilisés par une entreprises, un rabotage généralisé des remboursements et dégrèvements d’impôts (les « niches fiscales » qui englobent rappelons le plus de 70 Md€/an soit 57% du déficit budgétaire annuel), sont des mesures qui permettraient de revenir dans les clous des 2-3% de déficit déjà exigés par le Pacte de stabilité et de croissance, règle qui s’est dissipée durant la crise.

Enfin, on s’est concentré dans l’accord Merkozy sur les mesures « négatives ». Il était impérieux de les associer à des mesures « positives » :  un mix entre européanisation de parties de dettes des Etats-membres en difficultés (la part dépassant les 60% de dette/PIB), une restructuration de la dette avec intervention de nouveaux prêteurs étatiques et probablement une intervention de la BCE, comme le font TOUTES les banques centrales du monde. Une intervention des Institutions européennes qui permettrait de compenser la perte de dépenses de la part d’Etat en phase de désendettement afin de relancer la demande globale (au travers par exemple de grand projets et travaux transfrontaliers financés par un grand emprunt communautaire et/ou une taxe sur les transactions financières européennes) et ne pas essouffler les relais de croissance. Assurément, la répartition de ces diverses mesures dépendait d’un rapport de forces entre Etats membres parties aux négociations. Et au vu du résultat de l’accord de cette semaine, il est clair que Nicolas Sarkozy n’a pas été à la hauteur, préférant accepter se concentrer sur des fictions juridiques (qu’il ne pourra en aucun cas mettre en place) et accepter de se limiter aux mesures négatives plutôt que d’avoir réalisé l’assainissement budgétaire qu’il appelle aujourd’hui de ses voeux chez ses adversaires politiques et d’avoir obtenu les contreparties qui auraient été justifiées non seulement au regard des concessions faites, mais également au regard des besoins de l’économie européenne.

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