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L'engagement de non-recours à la force présent dans la chartre des Nations Unies est tempéré par deux exceptions auxquelles il est largement fait recours dans le monde contemporain. Le rôle de Conseil de sécurité a élargi et assoupli les conditions dans lesquelles il autorise le recours à la force pour répondre à des circonstances très variées. |
1. L'état du droit international en matière de recours à la force.
2. La question de l'intervention humanitaire.
3. Le recours à la force par le Conseil de sécurité, les résolutions 678 et 1441 sur l'Irak.
4. Terrorisme et droit du recours à la force.
5. La question des opérations préventives et préemptives.
Le recours à la force EN DROIT INTERNATIONAL PUBLIC AUJOURD'HUI
Le recours à la force est au cœur de la relation entre les Etats souverains et de son encadrement par le droit international public.
Deux doctrines nouvelles sont apparues, celle de l'intervention humanitaire et celle du droit à l'action préventive qui n'ont pas encore trouvées leur place dans les normes admises. Les relations entre les rapports de force intertatiques et le droit international sont particulièrement complexes et fluctuants dans ce domaine, elles sont abordés à travers cinq points.
1. L'état du droit international en matière de recours à la force :
"Nous faisons la guerre pour avoir la paix" : cette phrase de Saint Augustin est une des premières tentatives d'encadrer l'activité guerrière dans une perspective morale, elle esquisse l'idée de guerre juste. Plusieurs siècles plus tard, Thomas d'Acquin présente les trois critères auxquels une guerre doit se conformer pour être considérée comme juste :
- être guidée par le souverain qui en assure le commandement
- être au service d'une cause juste, c'est à dire que la partie attaquée doit l'être parce qu'elle le mérite à cause d'une faute qu'elle a commise.
- que les belligérants aient des intuitions droites, c'est à dire qu'ils aient pour motivation les progrès du bien, ou l'évitement du mal.
Ces deux approches sont d'un caractère différents, l'une se réfère aux finalités de la guerre, l'autre s'efforce de définir des règles concrètes en rapport avec une autorité morale supérieure.
La démarche du droit international avant se nourrit des deux raditions. Elle a constitué progressivement un jus ad bellum, droit des conditions dans lesquelles les Etats recourent à la force qui se distingue du jus in bello, droit des conditions dans lesquelles la guerre est menée.
La Charte des Nations Unies est le point d'aboutissement d'une élaboration progressive par la coutume, reprise dans un texte qui a pour ambition de mettre en place un système de sécurité collective pour tous les Etats.
Le recours à la force est écarté par l'article 2 § 4 de la chartre : «Les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts de Nations Unies».
La Charte ne définit pas ce qu’il faut entendre par «recours à la force». L’article 2 § 4 ne limite cependant pas l’interdiction du recours à la force au recours direct par les Etats à la force armée. La déclaration sur les relations amicales, entre les Etats contenue dans la résolution 2625 (XXV) de l'assemblée générale qui est considérée comme reflétant le droit international positif, déduit du principe du non-recours à la force le devoir pour les Etats :
« de s’abstenir d’organiser ou d’encourager l’organisation de forces irrégulières ou de bandes armées, notamment de bandes de mercenaires, en vue d’incursions sur le territoire d’un autre Etat » ainsi que « de s’abstenir d’organiser et d’encourager des actes de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire d’un autre Etat, d’y aider ou d’y participer, ou de tolérer sur son territoire des activités organisées en vue de perpétrer de tels actes, lorsque les actes mentionnés dans le présent paragraphe impliquent une menace ou l’emploi de la force ».
L’article 2 § 4 prévoit que le principe du non recours à la force s’applique dans le cas des relations internationales des Etats. Il ne traite pas de la question de l’emploi de la force par les Etats contre leur propre population. Il est admis que, dans l’exercice de leur souveraineté, les Etats peuvent employer la force notamment en vue du maintien de l’ordre public sur leur territoire. L’article 2 § 7 de la Charte dispose que : «Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations unies à intervenir dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat ni n’oblige les Membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte ; toutefois, ce principe ne porte en rien atteinte à l’application des mesures de coercition prévues au chapitre VII »
Il ne découle pourtant pas de la combinaison des paragraphes 4 et 7 de l’article 2 de la Charte que l’action des Etats à l’égard de leurs populations puisse être discrétionnaire. D’une part, cette action doit demeurer dans les limites des obligations que les Etats ont souscrites en matière de droits de l’homme ; d’autre part, les situations intérieures et, en particulier, les violations massives des droits de l’homme, peuvent revêtir une dimension internationale lorsqu’elles prennent des proportions susceptibles d’affecter les relations entre Etats.
La cour internationale de justice, saisie en 1985 par le Nicaragua de la question des activités menées par des groupes cherchant à renverser son gouvernement (contres) à partir du territoire de pays voisins avec le soutien des Etats-Unis s'est prononcée sur la nature des faits qui peuvent être couverts par la notion de recours à la force. (arrêt du 27 juin 1986).
La Cour estime qu’il y a lieu de distinguer entre les formes les plus graves de l’emploi de la force, qui constituent une agression armée et d’autres modalités moins tranchées qui n’en constitueraient pas. Il en découle que toute violation du principe du non-recours à la force ne doit pas nécessairement s’analyser comme une agression. Dans son arrêt Nicaragua/Etats-Unis, la Cour a estimé que « le fait d’armer et d’entraîner les contras peut assurément être considéré comme impliquant l’emploi de la force contre le Nicaragua », mais a déclaré que « la Cour ne peut souscrire à l’idée qu’en droit international coutumier la fourniture d’armes à l’opposition équivaudrait à une agression armée contre celui-ci. Même à l’époque ou le flux d’armes était à son maximum, et à supposer encore une fois que le gouvernement nicaraguayen en eût été responsable, cela ne constituerait pas une agression armée ». Ainsi les circonstances de fait pèsent sur la qualification juridique et politique d’une situation. Une action armée menée par des forces régulières, telle qu’une « incursion transfrontière », selon la terminologie adoptée par la CIJ, peut, selon ses conditions et son intensité, être ou ne pas être assimilable à une agression armée.
La norme du non-recours à la force est fondamentale dans le droit international, mais elle a toujours été observée de façon imparfaite. Pour des raisons de sécurité ou pour d'autres raisons, les Etats ont recours à la force de multiples façons et les grands Etats s'efforcent de créer autour d'eux des zones d'influence.
La Charte établit explicitement deux catégories d’exceptions au principe du non recours à la force :
- LA LEGITIME DEFENSE :
Selon l’article 51 de la Charte : «Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas ou un Membre des Nations unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Les mesures prises par des Membres dans l’exercice de ce droit de légitime défense sont immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité et n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu’a le Conseil, en vertu de la présente Charte, d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ».
La Charte reconnaît l’existence d’un «droit naturel de légitime défense» résultant du droit coutumier mais elle ne définit pas l’agression qui dans les versions anglaise et espagnole de la chartre est distinguée comme :"attaque armée". La Conférence de San Francisco a renoncé à établir une telle définition parce qu’une liste des actes devant être considérés comme des actes d’agression aurait risqué de ne pas être exhaustive et qu’une définition abstraite aurait risqué de se révéler inadaptée devant la complexité des situations internationales.
L’Assemblée générale des Nations Unies a adopté par consensus le 14 décembre 1974, la résolution 3314 (XXIX) « définition de l’agression ». Cette résolution n’envisage l’agression que comme l’emploi de la force armée par un Etat contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un autre Etat et établit une liste non exhaustive des actes qui réunissent les conditions d’un acte d’agression. La résolution réserve le droit pour le Conseil de sécurité de considérer qu’il n’y a pas d’agression dans une situation donnée ou, au contraire, qu’une situation non prévue peut constituer un acte d’agression.
En effet, les circonstances dans lesquelles sont accomplis des actes, leur gravité, leurs incidences effectives ou prévisibles entrent en ligne de compte au moment de leur qualification juridique.
La reconnaissance de l’existence d’un acte d’agression a pour effet de justifier le recours à la légitime défense individuelle ou collective. Elle peut également engager la responsabilité internationale de l’Etat qui commet l’agression et entraîner l’obligation de réparation. Dans certains cas, elle peut engager la responsabilité personnelle des gouvernants.
Dans la pratique, les Etats font largement appel au droit de légitime défense pour justifier leurs actions armées. Leurs autorités adressent au Secrétaire général des Nations Unies une lettre faisant état des circonstances dans lesquelles ils sont amenés à invoquer l’article 51 de la Charte et cette lettre est communiquée au Conseil de sécurité. Il revient à celui-ci d’ouvrir un débat sur le bien fondé du message qui lui est adressé si un ou plusieurs de ses membres le demandent.
La Charte ne définit pas les conditions d’exercice de la légitime défense collective mais les premières années de l’après guerre ont vu se développer des accords de coopération pour la défense qui marquaient le retour à une forme de « realpolitik » par rapport à l’inspiration idéaliste qui marque le système de sécurité collective prévu par la Charte.
L’existence d’un accord préalable avec l’Etat agressé n’est cependant pas nécessaire pour que puisse être invoquée la légitime défense collective. Tout Etat peut légitimement porter assistance à un Etat victime d’une agression armée même si cette assistance n’est demandée qu’au moment de l’attaque ou après celle-ci. La CIJ précise dans l’affaire Nicaragua/Etats-Unis, «qu’en droit international… aucune règle ne permet la mise en jeu de la légitime défense collective sans la demande de l’Etat se jugeant victime d’une agression armée. La Cour conclut que l’exigence d’une demande de l’Etat victime de l’agression alléguée s’ajoute à celle d’une déclaration par laquelle l’Etat se proclame agressé » (arrêt para.199).
Enfin, selon l’article 51, le droit de légitime défense individuelle ou collective ne s’exerce que «jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales ». Les Etats ayant recours à l’article 51 doivent immédiatement porter les mesures prises à la connaissance du Conseil de sécurité ; ces mesures n’affectent en rien « le pouvoir et le droit qu’a le Conseil, en vertu de la présente Charte, d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir et rétablir la paix et la sécurité internationales ». Autrement dit, la liberté d’action dont les Etats jouissent au moment où ils sont victimes d’une agression armée n’est, du point de vue de la Charte, que temporaire. Une fois que le Conseil de sécurité s'est saisi d'une affaire, elle est soumise à ses débats et aux décisions qu’il est susceptible d’adopter dans l’exercice des pouvoirs qu’il tient de la Charte. Dans un monde où la légitime défense est pratiquement la seule voie pour les Etats de recourir à la force légalement, l’intervention du Conseil représente un garde fou pour éviter les abus. Ce contrôle ne peut vraiment jouer que dans les cas où les principales puissances sont d’accord pour agir ensemble en vue d’arrêter certaines actions ayant recours à la force.
- Le chapitre VII de la Charte des Nations Unies.
Un des objectifs, si ce n'est l'objectif primordial, de la Charte des Nations Unies était d'assurer, au sortir de la Seconde Guerre Mondiale, la paix et la sécurité dans les relations internationales. Ainsi, dans le préambule de la Charte, les peuples des Nations Unies, censés s'exprimer par l'intermédiaire de leurs gouvernements respectifs, se déclarent résolus "à accepter des principes et instituer des méthodes garantissant qu'il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l'intérêt commun". Le Conseil de sécurité est l'organe principal chargé de maintenir la paix et la sécurité internationale. L'article 24 de la Charte prévoit que les états membres lui "confèrent (…) la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale et reconnaissent qu'en s'acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité (il) agit en leur nom".
Les attributions du Conseil de sécurité sont pour l'essentiel, définies aux Chapitres VI et VII de la Charte, même si le Conseil de sécurité jouit également d'autres responsabilités définies dans les chapitres VIII et XII de la Charte. La tâche du Conseil de sécurité est d'assurer : "le maintien de la paix et de la sécurité internationale". La Charte ne propose aucune définition de ces concepts et laisse au Conseil le soin de définir les situations qui peuvent constituer un danger pour la paix et la sécurité internationales. Cela confère un rôle important à ses membres, en particulier aux cinq membres qui bénéficient d'un siège permanent alors que les dix non permanents tournent tous les deux ans. Les membres du Conseil ont le pouvoir de qualification juridique des situations politiques qu'ils examinent et peuvent exercer collectivement des pouvoirs de conciliation et de coercition.
Les pouvoirs les plus importants du Conseil de sécurité sont ceux qui sont définis au Chapitre VII de la Charte et qui lui confère à la fois un pouvoir de recommandation et un pouvoir de décision. Ainsi, le Conseil peut prendre des actes qui s'imposent aux Etats membres de l'Organisation, en vertu de l'article 25 de la Charte. Cela constitue une exception remarquable au principe du consensualisme en droit international, même si ce pouvoir est conféré au Conseil par un traité, émanation de la volonté des Etats membres. On notera toutefois que l'article 2£6 de la Charte paraît évoquer une certaine forme d'obligation pour les Etats tiers de respecter les dispositions de la Charte, et par conséquent le pouvoir normatif du Conseil de sécurité.
La première possibilité de mise en œuvre des pouvoirs coercitifs du Conseil de sécurité réside dans l'utilisation de l'article 39 de la Charte. En vertu de cet article, le Conseil de sécurité dispose d'un pouvoir de qualification juridique : il peut constater qu'une situation constitue une "menace contre la paix, […] une rupture de la paix ou […] un acte d'agression". Une telle qualification lui permet, soit de faire des recommandations aux Etats, soit de mettre en œuvre les articles suivants du Chapitre VII.
L'article 40 de la Charte permet au conseil de sécurité de prendre des mesures provisoires, l'article 41 des mesures coercitives non-militaires et l'article 42 des mesures coercitives de type militaire. On peut remarquer que l'article 41 fournit une liste de mesures susceptibles d'être adoptées par le Conseil. Il s'agit de "l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques". Mais la liste n'est nullement limitative. Le Conseil de sécurité peut la compléter en fonction de ses besoins et il ne s'est pas privé de cette possibilité, même si la mesure la plus fréquente reste l'embargo économique. De plus, le passage à l'article 42 n'est nullement subordonné à l'utilisation préalable de l'article 41. Il n'y a pas de "progressivité" obligée dans les sanctions puisque, d'après l'article 42, des mesures militaire peuvent être prises "[s]i le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l'article 41 seraient inadéquates ou qu'elles se sont révélées telles". Le Conseil de sécurité est seul à même de juger du caractère adéquat de l'utilisation de l'article 42 plutôt que de l'article 41.
L'article 42 de la Charte prévoit que le Conseil de sécurité "peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales". L'article 43 prévoit que tous les membres des Nations Unies s'engagent : "à mettre à la disposition du Conseil de sécurité, sur son invitation, …les forces armées à les facilités…, nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationales". Il est prévu que les membres des Nations Unies maintiendront des contingents nationaux de forces aériennes immédiatement utilisables en vue de l'exécution combinée d'une action coercitive internationale. Un comité d'état major chargé d'assister et de conseiller le Conseil de sécurité est créé par l'article 47 de la Charte qui est composé des chefs d'état major des membres permanents du Conseil de sécurité ou de leur représentants.
La Charte prévoit donc la possibilité d'une utilisation directe de la force sous la responsabilité du Conseil avec une structure de direction stratégique des forces mises à sa disposition. Les dispositions n'ont jamais été utilisées, la pratique s'orientant vers une autorisation accordée à des états membres pour utiliser la force dans le cadre de dispositions plus ou moins précises contenues dans les résolutions du Conseil de sécurité.
Des résolutions du Conseil de sécurité ont autorisé l'usage de la force par des coalitions dirigées par les Etats-Unis dans de nombreux cas : Corée (1950), Iraq-Koweit (1990), Somalie (1992) et Haïti (1994). Le Conseil de sécurité à autoriser d'autres pays à diriger des opérations, la France au Rwanda (1994), l'Italie en Albanie (1997) et l'Australie au Timor Oriental (1999). L'autorisation par le Conseil de sécurité d'un usage limité de la force sert également à la mise en œuvre de sanctions, de zones d'exclusion aériennes ou d'autres restrictions imposées aux Etats. Le chapitre VII a été évoqué par 267 résolutions dont 247 ont été adoptées depuis 1990.
Le fait que le Conseil de sécurité ait autorisé ou approuvé l'usage de la force dans un grand nombre de cas ne doit pas faire oublier que dans d'autres cas il n'a pas été en mesure d'autoriser de telles actions faute de majorité en son sein. Ainsi il n'a pu trouver de majorité pour agir au début de la crise du Rwanda en 1994, au Kosovo en 1999 ou sur l'Iraq en 2003.
2. La question de l'intervention humanitaire :
La notion d'intervention d'humanité est évoquée par la doctrine et recouvre deux types d'action différente. Selon une première acception, le terme désigne l'action unilatérale armée conduite par des Etats pour la sauvegarde de leurs nationaux et souvent, par la même occasion, de nationaux d'Etats tiers. De telles interventions peuvent se produire sur la demande ou avec le consentement de l'Etat sur le territoire duquel elles ont lieu (intervention française au Shaba en 1975, intervention d'unités militaires allemandes sur l'aéroport de Mogadiscio en 1977). Il arrive, cependant, qu'elles soient entreprises sans le consentement de l'Etat en question (intervention américaine à Saint-Domingue en 1965, intervention israélienne à Entebbe en 1976, intervention américaine en Iran en 1980).
Selon une seconde acception, le terme d'intervention d'humanité peut désigner l'action exercée par un Etat sur un Etat étranger en vue de faire cesser les traitements contraires aux lois de l'humanité qu'il inflige aux particuliers, fussent-ils ses propres ressortissants. Il s'agit d'assurer la protection des individus qui ne sont pas nécessairement de la nationalité de l'Etat qui intervient contre un péril imminent ou avéré. L'intervention en cause n'est pas nécessairement sollicitée par le gouvernement légitime et les interventions de ce type se produisent souvent dans un contexte de guerre civile où l'autorité du gouvernement légitime peut être incomplète. L'exemple historique est celui des actions menées par les puissances européennes à l'égard de la Turquie au XIXème siècle.
Une partie de la doctrine semble estimer que la finalité des interventions d'humanité pourrait être justificatrice, c'est-à-dire de nature à faire disparaître son illicéité de principe. Une autre admet le droit des Etats de protéger leurs nationaux pour sauvegarder leurs personnes et non leurs biens lorsqu'il y a danger immédiat pour leur vie et pour leur sécurité. Dans ce cas cependant l'intervention ne devrait être effectuée que si les autorités locales ne veulent pas ou ne peuvent pas assurer cette sauvegarde et qu'il n'existe pas d'autre solution. D'autres auteurs, enfin, constatent qu'u stade actuel la question ne peut être tranchée. L'intervention d'humanité ne bénéficie pas d'une habilitation expresse, mais sa condamnation ne fait pas non plus l'objet d'un consensus suffisant pour que soit dégagée une opinio juris qui permettrait d'affirmer l'illicéité de cette forme d'intervention.
L'idée que le recours à la force pourrait être justifié par la nécessité de faire respecter des normes de droit importantes est de plus en plus souvent évoquée. Elle correspond au fait que le domaine par de telles normes en matière de droit de l'Homme, de droit humanitaire, de droit de l'environnement à connu une forte expansion.
L'idée que le recours à la force pourrait être justifié par la nécessité de faire respecter des normes de droit importantes et de plus en plus souvent évoquée. Elle correspond au fait que le domaine par de telles normes en matière de droit de l'homme, de droit humanitaire, de droit de l'environnement a connu une forte expansion.
La CIJ dans son avis sur la limite de la menace ou de l'emploi des armes nucléaires (8 juillet 1996) a mentionné l'existence de normes intransgressibles sans définir de façon explicite ces normes.
Depuis le début des années 1990, plusieurs crises graves comportant des violations massives des normes humanitaires par des gouvernements contre leur propre citoyens se sont présentées. Le Conseil de sécurité a été amené à se prononcer sur des facteurs humanitaires comme justification de résolutions autorisant des actions à au moins neuf reprises. Dans tous ces cas, il y a eu intervention autorisée par les Nations Unies comportant des actions allant au delà des activités traditionnelles de maintien de la paix qui, de ce fait, pouvaient mettre en cause les dispositions de l'article 2 (7) de la Charte.
Le niveau de consentement des Etats concernés a été variable dans ces neuf cas. Dans quatre d'entre eux (Iraq du Nord en 1991, Somalie, Haïti, Kosovo), l'action militaire a été engagée sans l'autorisation du gouvernement de l'état en cause. Dans cinq autres cas, il y a eu un consentement plus explicite de la part des pays en cause (Bosnie-Herzégovine, Rwanda, Albanie, Sierra Léone, Timor Oriental). Dans deux cas seulement l'intervention s'est déroulée sans autorisation explicite du Conseil de sécurité aux Etats engagés dans l'action (Iraq du Nord et Kosovo).
Le Conseil de sécurité accepte donc de reconnaître que des situations internes à des pays mais comportant de graves violations de principes de droit de l'homme ou de droit humanitaire peuvent représenter une "menace à la paix et à la sécurité internationale".
Mais il est arrivé qu'il ne puisse se mettre d'accord sur cette qualification juridique des faits et qu'il ne puisse autoriser une action. C'est ce qui s'est produit dans la crise du Kosovo en 1999. L'opposition de la Russie et de la Chine à toute autorisation du recours à la force semble avoir été largement motivée par leur attachement au principe de souveraineté et leur refus de créer un précédent qui pourrait ouvrir la voie à des ingérences dans leurs propres affaires. Ces grands Etats s'opposent donc à la reconnaissance d'un droit à l'intervention humanitaire et rendent impossible l'émergence d'une pratique qu'ouvrirait la voie à la coutume. D'autres ne souhaitent voir leurs mains liées par la reconnaissance d'un tel droit comme les Etats Unis. En dépit de ces oppositions, les Etats membres de l'OTAN ont ensemble menés des actions militaires de contrainte sur le gouvernement yougoslave au printemps 1999. Cette opération a été un succès.
Une commission internationale sur l'intervention et la souveraineté d'Etat (ICISS suscitée par le Canada) a présenté en 2001 un rapport intitulé "la responsabilité de protéger". Elle s'efforce de poser le principe d'une responsabilité pour la communauté internationale d'agir en vue de protéger les citoyens d'un Etat quand la structure politique de cet Etat est défaillante. La commission reconnaît que la responsabilité première de protéger les citoyens d'un Etat relève des autorités politiques de cet Etat. La commission soutient que dans les cas ou il y a défaillance de cette autorité à assurer la protection de ses populations le principe de non intervention doit s'effacer devant celui de la responsabilité de la communauté internationale d'offrir sa protection. Le Conseil de sécurité et les organisations régionales agissant en vertu du chapitre VIII de la Charte doivent pouvoir agir dans ces circonstances. En dernière analyse une opération pourrait être engagée en dehors de ce cadre légal pourvu qu'elle soit tout à fait légitime. Le test de cette légitimité résiderait dans une large adhésion de la communauté des principales nations en soutien d'une action conçue de façon proportionnée et suffisante pour rétablir la situation sur le terrain.
En dépit de ces nouvelles approches, le soutien d'une majorité des Etats à l'idée qu'il existerait un droit d'ingérence humanitaire n'est pas acquis en raison de l'attachement de beaucoup d'entre eux à leur souveraineté nécessairement acquise.
3. Le recours à la force par le Conseil de Sécurité – Les résolution 678 et 1441 :
Conçu par la charte comme l'un des organes de l'action des Nations Unies, aux côtés de l'Assemblée générale et du secrétaire général, le Conseil de sécurité en est devenu l'organe principal dans la vie courante. L'action continue de ses membres permanents et non permanents depuis la fin de la guerre froide a eu pour effet d'élargir constamment le champ de ses compétences grâce à une interprétation élargie des dispositions de la Charte.
La première crise du Golfe constitue une rupture par rapport à la pratique antérieure du Conseil. Elle marque le renouveau du Conseil de sécurité, rendu politiquement possible par la fin de la confrontation entre les deux Grands qui commence à être perceptible dans l'action des Nations Unies à partir de la fin des années 1980. Le Président irakien n'a pas su mesurer l'ampleur de ce changement au moment où il s'est engagé dans l'invasion du Koweït, le 02 août 1990, ce qui constituait une violation flagrante de la Charte des Nations Unies dans une circonstance où pouvait se dégager une unanimité au sein du Conseil . cette agression caractérisée contre le Koweït, Etat souverain, remettait profondément en cause l'équilibre d'une région sensible. La gestion par le conseil de la crise iraquienne ne s'est pas interrompue depuis lors.
L'invasion du Koweït par l'Irak a conduit à une réaction quasi-immédiate de la communauté internationale. Le jour même, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté la résolution 600 (1990) qui constate "qu'il existe, du fait de l'invasion du Koweït par l'Irak, une rupture de la paix et de la sécurité internationale". Condamnant l'invasion, il demande le retrait immédiat de l'Irak et le début de négociations avec le Koweït pour régler le différend frontalier assez ancien qui a servi de prétexte à Saddam Hussein pour l'invasion. On notera que la résolution 660 ne qualifie pas l'invasion d'""agression".
Faute de réaction iraquienne, le Conseil adopte le 06 août la résolution 661 (1990) qui marque le début d'un programme de sanctions et d'une véritable mise en œuvre progressive des mesures coercitives prévues par la Chartre. Comme les précédentes, cette résolution s'inscrit dans le cadre du chapitre VII de la Chartre. Celles-ci sont d'une ampleur sans précédent, à la mesure de la violation des principes du droit international. Leur ampleur reflète également l'intérêt géostratégique de la région du Golfe, notamment l'importance des ressources en pétrole.
La résolution 661 (1990) décide notamment que tous les Etats devront empêcher l'importation de tous produits de base et de toutes marchandises en provenance d'Irak ou du Koweït ; qu'ils empêcheront de même toutes exportations à l'exception de certaines fournitures médicales et alimentaires. La résolution 665 (1990) autorisera les Etats coopérant avec le gouvernement koweïtien en exil et disposant de forces navales dans le Golfe à mettre en place un blocus naval chargé de faire respecter cet embargo.
Compte tenu de l'ampleur des sanctions imposées à l'Irak, le Conseil de sécurité a été conduit à reprendre une technique déjà utilisée lors de l'embargo contre la Rhodésie du Sud : la création d'un organe subsidiaire chargé du suivi des sanctions. Le Comité des sanctions crée par la résolution 661 (1990) a ainsi été chargé d'examiner les rapports du Secrétaire général et de demander des informations complémentaires aux Etats pour s'assurer de la bonne application de l'embargo. Le rôle de ce Comité a été accru par la résolution 670 ( 1990), de manière à tenir compte de certains impératifs humanitaires. En effet, cette résolution prévoit des dérogations à l'interdiction totale de transport de marchandises par aéronefs, lorsqu'il s'agit de "denrées alimentaires acheminées en raison de circonstances d'ordre humanitaire". Le Comité des sanctions est alors chargé d'accorder au cas par cas les autorisations. Son rôle sera encore renforcé par la résolution 687 (1991) qui manque la fin du conflit armé.
La résolution 662, du 09 août déclare que "l'annexion du Koweït par l'Irak n'a aucun fondement juridique et est nulle et non avenue". Dans les mois qui suivent les membres du conseil de sécurité s'abstiennent d'avoir recours aux dispositions de l'article 42 de la charte et s'orientent vers un recours à la force par une coalition d'Etats usant de la force armée.
Le Conseil de sécurité autorise en termes généraux le recours à la force contre l'Irak par sa résolution 678 du 29 novembre 1990. Agissant en vertu du Chapitre VII, il dispose dans le paragraphe 2 de la résolution que les "Etats Membres qui coopèrent avec le Gouvernement koweïtien sont autorisés à "user de tous les moyens nécessaires" pour faire appliquer les résolutions antérieures et notamment la résolution 660, au cas où l'Irak ne se serait pas retire du Koweït avant le 15 janvier 1991 et pour restaurer la paix et la sécurité dans la région.
On notera que l'autorisation s'adresse à un groupe d'Etats identifiés de façon assez vague mais qui a pour effet d'exclure certains membres de l'organisation.
Cette résolution et le déclenchement de la guerre après le refus de l'Irak de respecter la résolution 660 (1990) ont suscité une vaste controverse parmi les juristes. En effet, cette "autorisation de recours à la force" ne correspondait pas au schéma initialement prévu par la Charte pour la mise en œuvre de la coercition militaire-et pour cause puisque les articles 43 et suivants sont restés jusqu'à présent lettre morte. Dès lors, plusieurs thèses ont été soutenues. Selon la première, largement retenue par les diplomates et relayée par les médias de l'époque, l'article 39 de la Charte, qui prévoit que le Conseil décide de "quelles mesures sont prises", et l'article 42 pouvaient être utilisé indépendamment des articles suivants qui prévoyaient les modalités d'application du recours à la force. Ainsi, la guerre du Golfe n'était nullement une guerre, au sens classique du terme, mais tout bonnement une "opération de police internationale", les Etats alliés agissant en tant qu'agents habilités par l'Organisation elle-même. Selon une seconde thèse, la guerre du Golfe a constitué en réalité un exemple de légitime défense collective, celle-ci ayant simplement été "couverte" par le feu vert du Conseil de sécurité. D'une certaine façon, le secrétaire général de l'époque, M. Javier PEREZ DE CUELLAR, a donné corps à cette thèse en déclarant que la guerre du Golfe n'était certainement pas une "guerre des Nations Unies", mais plutôt une guerre faite "au nom" des Nations Unies. La résolution 678 ouvre ainsi la voie à une pratique d'autorisation par le Conseil de sécurité du recours à la force mené en son nom par certains Etats. Ces Etats ont eu tendance à traiter cette autorisation comme une délégation leur accordant une large marge d'action puisqu'ils peuvent faire usage de "tous les moyens nécessaires". Le Conseil déclare qu'il reste saisi de l'affaire, préservant ainsi la possibilité de se saisir à tout moment de la question. L'obligation des Etats autorisés de faire rapport au Conseil est cependant peu précise et le suivi par le Conseil s'est révélé à l'usage peu rigoureux.
La formule inaugurée par la résolution 678 a été reprise à plusieurs reprises pour d'autres opérations par exemple avec la résolution 836 et 4 juin 1993 par la Bosnie-Herzégovine.
Le recours à la force autorisé en novembre 1990 par le Conseil de Sécurité contre l’Iraq est resté suspendu, à la condition que ce pays s’acquitte de ses obligations pendant quatorze ans après que la première guerre du Golfe ait débouché sur une véritable mise en tutelle de l'Irak.
Le 3 avril 1991, le Conseil de sécurité a défini le processus d’inspection et de désarmement des armes de destruction massive dont disposait l'Irak au moment de l'armistice en cuede leur élimination complète., et déclaré que « dès lors que l’Iraq aurait notifié au Secrétaire général et au Conseil de Sécurité son application de dispositions (de désarmement), un cessez-le-feu entrerait en vigueur » (résolutions 687/91).
De fait, la rupture de ce cessez-le-feu a été invoquée, y compris par la France, pour justifier, dans certains cas, le recours à la force contre l’Iraq. Tel a été le cas notamment en 1993, quand plusieurs pays qui considéraient que le non-respect par l’Iraq de ses obligations au titre de la résolution 687 était insuffisant, ce qui rendait possible la « réactivation » de l’autorisation à la force contenue dans la résolution 678.
Les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont fait référence aux dispositions combinées des résolutions 678 et 687 pour justifier la campagne de bombardements intensifs qui été engagée contre l’Irak à partir du mois de novembre 1998 après le départ des inspecteurs de l'UNSCOM et de l'AIEA. Ils se sont appuyés sur leur interprétation des dispositions de la résolution 688 pour justifier la mise en place des deux zones d’exclusion aérienne au Nord et au sud de l’Irak. Quand les Etats-Unis ont décidé, à l’été 2002, de demander au Conseil de constater que l’Irak n'appliquait pas les dispositions de la résolution 687 en matière de désarmement, des négociations se sont déroulées au Conseil de Sécurité pendant sept semaines qui ont débouché sur l’adoption de la résolution 1441, prévoyant l’intensification des inspections menées en Irak par la CCVINU (Commission de Vérification en Irak des Nations Unies) qui avait pris le relais de l'UNSCOM au moment de l'adoption de la résolution 1284. Le Conseil de sécurité avait, en 12 ans, consacré 18 résolutions sous chapitre VII au désarmement de l'Irak.
La résolution 1441 ne modifie pas la situation de cessez-le-feu conditionnel. Peut-elle pour autant être lue comme fournissant une base juridique propre pour autoriser un recours à la force contre l’Irak comme l'ont soutenu les pays qui ont participé à la deuxième guerre contre l'Irak au mois de mars 2004.
Selon la loi du genre, l’unanimité obtenue de haute lutte a abouti à un texte contenant effectivement des formulations susceptibles d’être interprétée de façon différente concernant les suites à donner à la résolution.
C’est d’ailleurs ce qui a été explicité clairement au moment du vote dans la déclaration des Etats-Unis d’une part, dans la déclaration commune France – Russie – Chine d’autre part.
La résolution contient les deux formules qui, dans la pratique antérieure, étaient interprétées comme une autorisation du recours à la force :
- Dans son paragraphe 1, le Conseil de Sécurité « décide que l’Iraq a été et demeure en violation patente de ses obligations en vertu des résolutions pertinentes, notamment la résolution 687 ».
- Le paragraphe 3 précise que « de fausses informations ou omissions dans les déclarations soumises par l’Iraq en application de la présente résolution et le fait à tout moment de ne pas se conformer à la présente résolution et de ne pas coopérer pleinement à sa mise en œuvre constitueront une nouvelle violation patente des obligations de l’Iraq et seront rapportés au Conseil aux fins de qualification conformément aux dispositions des paragraphes 11 et 12 ci-dessous ». Cette formulation évite de confier au seul Conseil la prérogative de la qualification du comportement iraquien. Elle laisse donc ouverte l’interprétation selon laquelle un seul membre du Conseil puisse estimer se trouver face à une violation flagrante sans se considérer tenu d’attendre que le Conseil tout entier en décide ainsi sur la base d’une appréciation des inspecteurs.
- Dans son paragraphe 13, le Conseil « rappelle, dans ce contexte, qu’il a averti à plusieurs reprises l’Iraq des graves conséquences auxquelles celui-ci aurait à faire face s’il continuait à manquer à ses obligations ».
C’est cette lecture, restrictive, qui a permit à l’Attorney Général du Gouvernement britannique, Lord Goldsmith, de déposer, le 17 mars, une déclaration à la Chambre des Lords par laquelle il justifie la légalité du recours à la force en Iraq par la Grande Bretagne aux cotés des Etats Unis. Il souligne que la résolution 1441 ne crée pas d’obligation nouvelle d’autoriser la force de manière explicite.
Mais, traduisant également le rapport des forces au sein du Conseil lors du débat d’octobre, le texte de la résolution contient également un autre volet qui prévoit une procédure contrôlée par le Conseil de Sécurité, de reprise des inspections sur le terrain, dans la perspective d’une dernière chance accordée à l’Iraq.
La situation de « violation patente », ainsi que les « graves conséquences » susceptibles d’en découler sont conditionnées par une procédure de suivi des inspections renforcées qui place le Conseil en position d’arbitre :
- la constatation du paragraphe 1 selon lequel l’Iraq « a été et demeure » en situation de violation patente est neutralisée d’emblée par le fait qu’une dernière chance est accordée à l’Iraq ;
- les « fausses informations ou omissions » dans les déclarations soumises par l’Iraq, et « le fait à tout moment de ne pas se conformer ou de ne pas coopérer pleinement (au processus d’inspection renforcé) seront rapportés au Conseil en vue de qualification » ;
- les chefs des commissions d’inspection ont pour instruction de signaler au Conseil toute « ingérence de l’Iraq dans le processus d’inspection » ainsi que tout « manquement » à ses obligations ;
- le Conseil doit se réunir immédiatement (…) dès réception d’un rapport (des inspecteurs) pour examiner la situation, ainsi que la nécessité de respecter toutes ses résolutions pertinentes, en vue de préserver la paix et la sécurité internationales » ;
- les « graves conséquences » sont explicitement évoquées à la fin du texte « dans ce contexte ».
Plusieurs pays, dont la France, soutiennent donc qu’une deuxième évolution, prenant acte de l’insuffisante coopération de l’Irak et des lacunes de ses déclarations était nécessaire pour autoriser un recours à la force contre l’Irak.
L’interprétation selon laquelle la résolution 1441 à elle seule ne suffit pas aujourd’hui pour rendre légale l’intervention militaire est soutenue par le Secrétaire général des Nations Unies, qui, après avoir pris conseil auprès d’experts juridiques, a prévenu les Etats-Unis, lors d’un point de presse le 10 mars 2003, que s’ils « s’engagent dans une intervention militaire en dehors du Conseil de Sécurité, cela ne serait pas en conformité avec la Charte des Nations Unies ».
De fait, la Grande-Bretagne a disposé le 27 février un texte affirmant que l’Irak « n’a pas saisi la dernière possibilité qui lui était offerte par la résolution 1441 ». Ce texte n’a pas été soumis au vote du Conseil par ses co-parrains, qui ont sans doute estimé qu’il avait peu de chances d’être approuvé ne réunissant pas un nombre de voix suffisant et courant le risque d'un aide plusieurs vetos de la part de membres permanents.
En présentant un nouveau texte les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et l’Espagne ont reconnu implicitement que la résolution 1441 n’était pas suffisante pour légitimer la guerre auprès de l’opinion. Ces trois pays ont soutenu que toute violation des dispositions de la résolution 687 faisait revivre l'autorisation du recours à la force contenue dans la résolution 678. Puisque l'Irak n'avait pas saisi la dernière possibilité qui lui était offerte dans le cadre de la résolution 1441, il y avait violation et le recours à la force était de ce fait légitime.
Même si l’on se place dans le cadre de l’interprétation américaine et britannique, il n’en resterait pas moins qu’un usage de la force devrait, pour être licite, être conforme à l’objet de cette autorisation, tel qu’il a été fixé par les résolutions 678 et 687.
Il ne saurait en effet s’agir d’autre chose que de contraindre l’Iraq à revenir au respect de ses obligations telles qu’elles ont été définies par la résolution 687. Le champ de l’autorisation est encadré par les objectifs énoncés par les résolutions précédentes, qui tiennent essentiellement au désarmement de l’Iraq. C'est le refus du régime irakien de permettre aux inspecteurs d'accomplir pleinement leur tache qui a rendu impossible de clore les dossiers du désarmement.
Même si le renversement du régime de Saddam Hussein était présenté non comme une fin en soi, mais comme le moyen nécessaire pour parvenir aux objectifs déterminés par les résolutions précédentes, y compris le rétablissement de la paix et de la sécurité internationale dans la région (rés. 678), une telle opération constituerait, par son ampleur et sa portée, un usage de la force d’une gravité telle que son autorisation par le Conseil de Sécurité ne saurait être réputée avoir été conférée de manière implicite.
4. Terrorisme et droit du recours à la force :
Les attentats du 11 septembre 2001 contre les tours du World Trade Center à New-York et le Pentagone revêtent une gravité exceptionnelle par leur dimension symbolique et le nombre des victimes qu'ils provoquent dans une pays qui se considérait comme à l'abri. Ils marquent une rupture dans la vie internationale et provoquent une forte réaction de la part des Etats Unis et des autres pays affectés par les risques du terrorisme de masse. Dès le 12 septembre le Conseil de sécurité, placé sous la présidence de la France, se réunit et adopte une résolution d’une portée exceptionnelle, la résolution 1368. Le Conseil de sécurité : « reconnaissant le droit inhérent à la légitime défense individuelle ou collective conformément à la Charte… condamne catégoriquement dans les termes les plus forts les épouvantables attaques terroristes qui ont eu lieu le 11 septembre 2001… et considère de tels actes, comme tout acte de terrorisme international, comme une menace à la paix et à la sécurité internationale ». Il appelle tous les Etats à travailler ensemble pour traduire en justice les auteurs, organisateurs et commanditaires des attaques terroristes, il appelle la communauté internationale à redoubler d’efforts pour prévenir et éliminer les actes terroristes.
La qualification d’atteinte à la paix et à la sécurité internationales donnée aux actes de terrorisme qui viennent d’intervenir n’est pas une innovation dans la pratique du Conseil de sécurité. Dans ses résolutions 748 et 883, concernant la Libye, il avait déjà fait usage de cette qualification. De même, la résolution 1269 sur l’Afghanistan qualifiait aussi les actes de terrorisme international de « menace à la paix et à la sécurité internationales ». Des organisations non-gouvernementales agissant de façon criminelle peuvent désormais représenter des menaces contre la paix et la sécurité internationales. Sans que cela soit encore mentionné, il apparaît que les Etats qui les protègent ou les assistent participent à cette menace.
La résolution 1368 ne qualifie pas d’acte d’agression armée les attaques dont les Etats Unis ont été l’objet mais elle affirme néanmoins, implicitement que les Etats Unis ont le droit de riposter sur la base de l’article 51 de la Charte. La référence à la légitime défense individuelle et collective a pour effet de laisser le soin aux Etats membres d’agir conformément à leurs intérêts sans qu’il soit précisé s’ils devront rendre compte au Conseil de sécurité. Elle ouvre la voie à des actions menées par les Etats Unis et se contente de leur fournir un cadre très général de légitimation. La notification adressée par les Etats Unis au Conseil de sécurité le 6 novembre 2001, à la veille du démarrage de leurs opérations militaires en Afghanistan fait référence, en premier lieu, à l’article 51 de la Charte « visé par la résolution 1368 ». La Grande-Bretagne et la France ont adopté la même formulation.
La résolution 1373, en date du 28 septembre qui se place dans le cadre du chapitre VII porte sur les mécanismes de financement du terrorisme et la lutte contre les personnes qui y participent. Elle demande aux Etats de geler les fonds des personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme et d’interdire à leurs nationaux d’avoir des rapports avec eux. Elle crée un comité du contre-terrorisme pour examiner l’ensemble des rapports soumis par les Etats sur la mise en œuvre de cette résolution.
La résolution 1378 du 14 novembre 2001 est la première qui vise la situation dans ce pays. Le Conseil de sécurité « exprime son ferme appui aux efforts du peuple afghan visant à établir une administration de transition conduisant à la formation d’un gouvernement », affirme le rôle central que l’ONU est amenée à jouer à cet égard, demande aux Etats membres d’appuyer le processus, et les encourage à appuyer les efforts visant à assurer la protection et la sécurité des zones de l’Afghanistan qui ne sont plus tenues par les Taliban, dont la capitale Kaboul.
Dans la résolution 1383 du 6 décembre 2001, le Conseil fait sien l ‘accord de Bonn conclu la veille entre les différentes factions des nouvelles autorités afghanes, demande à « tous les groupes afghans » de les respecter et à tous les donateurs de contribuer au redressement et à la reconstruction de l’Afghanistan.
Dans sa résolution 1386 du 20 décembre 2001, le Conseil de sécurité prend acte de l’accord des autorités afghanes au sujet du déploiement d’une Force internationale de sécurité, autorise le déploiement de cette dernière « pour aider l’Autorité intérimaire afghane à maintenir la sécurité à Kaboul et sans ses environs » et, dans ce contexte, « autorise les Etats membres qui participent à la Force internationale d’assistance à la sécurité à prendre toutes les mesures nécessaires à l’exécution du mandat de celle-ci ».
Enfin, le Conseil de sécurité a levé certaines sanctions qu’il avait édictées en 1999 et en 2000 - par des résolutions qui seront rappelées ci-dessous - à l’encontre des Talibans dans la résolution 1388 du 15 janvier 2002.
A la lecture de l’ensemble de ces textes, auxquels on peut ajouter les procès verbaux des séances concernées ainsi que certaines déclarations du Président du Conseil à la presse, on est frappé de constater que l‘action militaire menée par les forces armées nord-américaines et britanniques et autres à partir du 7 octobre n’est pas mentionnée . On peut donc considérer que le Conseil de sécurité ne l’a pas autorisée, ni condamnée, ni véritablement approuvée, encore moins limitée ou réglementée ; il semble plutôt l’avoir tout simplement ignorée.
En dépit de certaines prises de position parfois avancées, l’absence d’autorisation ne saurait en tout cas faire de doute. Ni les Etats Unis ni le Royaume-Uni ni un quelconque Etat n’a jamais formulé de demande en ce sens et, comme on l’aura relevé, le Conseil n’a d’ailleurs pris aucune résolution concernant spécifiquement la situation en Afghanistan (qu’il s’agisse des talibans ou de Al Qaeda) avant le 14 novembre, date à laquelle les talibans avaient déjà perdu le pouvoir à Kaboul au profit des nouvelles autorités désormais considérées comme les seuls interlocuteurs légitimes. A fortiori, on ne peut déceler aucune autorisation donnée aux Etats de prendre « toutes les mesures nécessaires » pour mettre fin aux activités terroristes menées à partir de l’Afghanistan. La seule autorisation qui a été donnée a été celle d’assister la Force intérimaire de sécurité qui, elle-même, a pour mandat d’aider les autorités afghanes. Si on envisage la période qui suit le 11 septembre 2001, les Talibans n’ont donc fait l’objet d’aucune sanction internationale particulière nouvelle, ni économique, ni politique ni a fortiori militaire.
Peut-on cependant considérer que le Conseil de sécurité, à défaut de l’autoriser, aurait approuvé la guerre menée par les Etats Unis contre les Talibans ? Dans la mesure où les textes pertinents ne citent même pas cette opération, il est difficile de la démontrer.
5. La Question des opérations préventives ou préemptives
La mise en œuvre du droit de légitime défense par un état implique que celui-ci fasse l’objet d’une attaque réelle. La défense déployée par l’Etat doit alors être menée d’une façon qui soit nécessaire, immédiate et proportionnelle. Dans son arrêt Nicaragua/ Etats unis, la CIJ a lié l’exercice de la légitime défense à la survenance préalable d’une agression armée.
Le droit coutumier en la matière s’est largement inspiré de l’affaire de la « Caroline » qui remonte à 1837. A l’occasion d’un conflit avec des dissidents canadiens, les forces britanniques détruisirent dans un port américain le navire « Caroline » qui assurait le ravitaillement des rebelles canadiens. Le représentant britannique à Washington répondit aux protestations du secrétaire d’Etat américain en invoquant la nécessité de la légitime défense et de l’auto protection. Les Etats-Unis répondirent en définissant les critères de ce qui leur apparaissait comme les conditions à un recours légal à l’auto défense : « a necessity of self defense, instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moment for deliberation "the reaction should be" nothing unreasonable or excessive ; since the act justified by the necessity of self defense, must be limited by that necessity and kept clearly within it » (lettre du Secrétaire d'Etat Américain 24 avril 1841). Ces conditions ne furent pas contestées par la partie britannique.
La pratique ultérieure s’est chargée de montrer que la menace de l’emploi de la force était souvent invoquée comme condition suffisante à la mise en œuvre de la légitime défense. Au cours des années 1960 et 1970, la multiplication des actions terroristes à l’encontre de l’Etat d’Israël a incité celui-ci à mener des actions directes contre les groupes palestiniens sans l’autorisation du Conseil de sécurité et sans l’assentiment de la plupart des Etats de la communauté internationale. A chaque occasion, Israël a invoqué la légitime défense pour justifier des actions qui revêtaient un double caractère de représailles et d’action préventives pour diminuer les capacités de groupes terroristes. La plus célèbre de ces actions est le raid israélien sur le réacteur nucléaire iraqien Osirak, le 7 juin 1981. Il est intéressant de constater qu’à cette occasion, Israël avait invoqué des arguments nouveaux : « the scope for self defense has become broader along with the capabilities of man kind to hurt its enemies. The concept has taken a new and broader dimension with the arrival of the nuclear era ». Le Conseil de sécurité ne retint pas cet argument et adopta à l’unanimité une résolution très vigoureuse condamnant « énergiquement l’attaque militaire préméditée menée par Israël en violation flagrante de la Charte des Nations unies et des normes de conduite internationale » (résolution 487 du 19 juin 1981).
Les Etats-Unis ont adopté en la matière une pratique assez proche, invoquant la légitime défense et l’article 51 à de nombreuses reprises. Ils l’ont fait régulièrement s’agissant des frappes sur l’Iraq justifiées par la nécessité de défendre leurs avions chargés de faire respecter les zones de non survol. Au mois de novembre 2002, l’administration Bush a rendu public un document intitulé « National Security strategy » qui contient la première tentative pour présenter de façon systématique une doctrine de la frappe préemptive : « To forestall hostile acts by our adversaries, the United states will, if necessary, act pre-emptively. The purpose of our actions will always be to eliminate specific threats to the US or our allies and friends. The reasons for our actions will be clear, the force measured and the cause just ». Présenté sous cette forme la démarche américaine fait peu de cas des critères de dangerosité et d’imminence qui étaient au centre de la coutume issue de l’affaire du « Caroline ». Elle souligne qu'il convient d'adopter le concept de menace imminente aux capacités et aux objectifs des adversaires d'aujourd'hui.
Elle se présente comme une doctrine et non plus comme une option parmi d’autres. Elle s’inscrit donc dans une démarche générale dominée par la question de la prolifération des armes de destruction massive et l’apparition du terrorisme de masse.
Ces choix présentés comme une doctrine soulèvent de réelles difficultés. Ils ouvrent en effet la possibilité que d'autres Etats adoptent cette approche et agissent pour leur compte en fonction de leurs intérêts propres. La norme du non-recours à la force prévu par la Charte est passée sous silence. La question d'une procédure internationale de validation préalable à postérieure à l'action préemptive est donc posée et en particulier celle du rôle du Conseil de sécurité. Le Conseil reste en effet le lieu privilégié ou peut être élaboré progressivement un ensemble de normes encadrant le recours à la force contre les menaces nouvelles.
Le Secrétaire général des Nations Unies a confié, au début de l'année 2004, à un panel de haut niveau la tache de dresser le tableau des menaces qui pèsent sur la paix et la sécurité internationales et d'en tirer les conséquences pour les Nations unies et le Conseil de sécurité. Les travaux préparatoires, encore provisoires, ont fait apparaître un certain nombre d'idées nouvelles en matière de nouvelles règles concernant l'emploi de la force :
L'enracinement de la norme de l'autorisation du recours à la force par le conseil de sécurité dépend de la crédibilité des décisions du conseil. Le projet mentionne que : "la crédibilité du conseil de sécurité des Nations Unies est diminuée quand il n'autorise pas le recours à la force pour arrêter un génocide, comme au Rwanda en 1994. Elle est renforcée quand il refuse d'autoriser la guerre en Irak en 2003 et que l'absence de raisons pour cette guerre est ensuite confirmée".
Pour élever le seuil de crédibilité des décisions du conseil, celui-ci et l'assemblée générale devraient débattre d'un ensemble de principes ou de critères généraux (guidelines) pour l'emploi de la force qui feraient l'objet de résolutions des deux organes (sans qu'il soit nécessaire en revanche de réviser l'article 51 ou le chapitre VII de la Charte).
Dans cet esprit, le projet de rapport propose un certain nombre de critères (classiques) s'appliquant à la fois à la légitime défense (article 51) et à l'autorisation collective de la force (chapitre VII) : réalité de la menace, épuisement des autres recours, proportionnalité, situation après l'usage de la force, etc.
Sur la légitime défense, il rappelle le caractère juridiquement fondé de l'action préventive étroitement définie (menace imminente et grave) mais estime qu'il n'y a pas de base dans le droit international actuel pour le recours à la force préventive (menace potentielle très grave mais non imminente).
Responsabilité de protéger : le Conseil de sécurité devrait autoriser le recours à la force dans deux cas , celui de pertes humaines sur une large échelle (réelles ou probables, avec ou sans intention génocidaire), et celui de "nettoyage ethnique " lui aussi à "grande échelle", en cas de refus d'agir du Conseil de sécurité, l'assemblée générale devrait autoriser le recours à la force, ou, en dernier recours, une organisation régionale.
Recours préventif à la force : Malgré ce qui est indiqué plus haut sur la légitime défense, le projet de rapport n'exclut pas que le Conseil de sécurité soit amené à autoriser, sur la base de preuves fortes, un usage préventif de la force pour écarter la menace de "violence catastrophique", face à un tel risque, un état se sentant menacé doit rechercher l'autorisation du Conseil de sécurité et ce dernier doit développer une "action préventive robuste" pour éviter d'avoir à se trouver dans ce type de situation.
Ainsi les travaux du groupe à haut niveau s'efforcent-ils de proposer une nouvelle synthèse des pratiques en matière de recours à la force qui s'inscrivent dans le texte existant de la Charte. Il n'est pas impossible que la plupart des Etats fassent un bon accueil à de telles suggestions qui permettraient d'encadrer les idées nouvelles apparues aux Etats-Unis dont les conséquences éventuelles sur les principes du droit international existant sont incalculables.
Orientations de lecture :
- Les nouvelles menaces contre la paix et la sécurité internationales-Société Française pour le droit international-A. PEDONE 2004
- The UN Sécurity Coimcil-David MALONE-RIENNER 2004
- American journal of international law, vol.97, N°3, 2003
- USE of force : www.un-GLOBALSECURITY.ORG/PAPERS_CAT/USE_FORCE.ASP