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A la fin de la Guerre Froide, le monde a cru que les conflits allaient commencer à disparaître de la surface du globe, les blocs Est et Ouest ayant cessé les hostilités, l’Ouest ayant assisté à l’implosion de l’Est. |
Cependant, il n’en a rien été, et les conflits violents ont connu une soudaine prolifération. Ces conflits étaient non plus un affrontement Est/Ouest, mais un affrontement d’Etats-nations. Les acteurs de ces conflits appartiennent dorénavant à une dimension sub-nationale, souvent des groupes ethniques ou religieux, et se livrent à des luttes violentes, parfois à des génocides. Le risque d’instabilité est devenu multipolaire : les zones d’affrontements régionaux se sont multipliées, comme on l’a vu durant les 10 dernières années : Balkans, région des Grands Lacs, etc.
Face à l’apparition de cette nouvelle menace, venant de « l’intérieur » comment la communauté internationale devait réagir, quels outils mettre à sa disposition ? Les Nations Unies semblaient dorénavant être le seul organe international capable de régler les différents régionaux et de préserver la paix. L’ONU à la fin de la Guerre Froide, près de 50 ans après l’adoption de la Charte des Nations Unies signée à San Francisco, allait-elle enfin pouvoir disposer de toutes les attributions que la charte lui conférait ? L’espoir est venu dès 1992 avec l’Agenda pour la paix, texte rédigé par M. Boutros Boutros-Ghali, Secrétaire Général de l’ONU et présenté au Conseil de Sécurité. Ce texte définit plus précisément le rôle de l’ONU ainsi que ses attributions dans le règlements des situations de crise : cela passe tant par la diplomatie préventive, que par les opérations de maintien de la paix (peace-keeping) ou de médiateur de la paix (peace-making). En 1994, ce sont les Etats-Unis se sont emparés à leur tour de la question de la diplomatie préventive : dans leur programme National Security Strategy of Engagement and Enlargement ils définissent la diplomatie préventive comme un moyen « d’aider à résoudre les problèmes, réduire les tensions et le désamorcer les conflits avant qu’il ne se transforment en crises ». Enfin, de multiples organisations régionales multilatérales telles que l’OSCE et l’OEA ou encore l’ASEAN, se sont posées en acteurs de la diplomatie préventive.
Cependant, malgré tant de déclarations d’intention, de très nombreux conflits ont causés la mort de millions de personnes ainsi que le déplacement de populations toujours plus nombreuses, et ce, depuis la fin de la Guerre Froide. Notion pleine de contradiction tant par sa formulation que par ses mises en œuvre, la diplomatie préventive a connu succès relatifs, et échecs cinglants. La diplomatie préventive souffre t-elle d’un pouvoir qui après tout, ne serait que théorique ? Est-ce un modèle théorique propice à répondre à chaque type de situation d’urgence ? Nous aborderons dans une première partie la définition à multiples facettes que recouvre la diplomatie préventive. Puis, dans une seconde partie, nous traiterons des conditions nécessaires à une mise en œuvre efficace d’une telle politique, conditions apprises grâce à l’expérience de ses échecs et de ses succès.
I. Le concept de diplomatie préventive
Le premier usage du terme « diplomatie préventive » est souvent attribué à un rapport de 1960 rédigé par Dag Hammarskjöld à l’Assemblée Générale des Nations Unies. Il l’a employé dans le contexte de la guerre froide et de la prévention des conflits qui pourraient aboutir à un engagement des deux superpuissances. Il faut noter que l’idée de la prévention des conflits internes aux Etats n’est apparue qu’après la Guerre Froide.
Une définition générale de la diplomatie préventive est donnée par Michael Lund en 1995 : « Le terme « diplomatie préventive » se réfère aux actions ou aux institutions qui sont employées pour empêcher que les conflits politiques qui se dressent entre ou dans les nations ne cèdent l’escalade des forces armées. Ces efforts sont nécessaires au moment et aux endroits où les relations internationales ou les politiques nationales existantes apparaissent incapables de contrôler les tensions sans qu’il y ait une éruption de violence ».
Boutros Boutros-Ghali dans son Agenda pour la paix, en donne cette définition : elle a pour « objet d’éviter que des différends ne surgissent entre les parties, d’empêcher qu’un différend existant ne se transforme en conflit ouvert et, si un conflit éclate, de faire en sorte qu’il s’étende le moins possible ». Par conséquent, dans la conception officielle des Nations Unies, la diplomatie préventive peut continuer de s’exercer au cœur même d’un conflit ouvert entre des Etats, y compris lorsqu’il a déjà pris une forme armée. Elle tend alors à le circonscrire, à faciliter le rétablissement de la paix (peace-keeping) puis à consolider celle-ci (peace-making). Au contraire, Lund considère que dès que les armes parlent, la DP a échoué, et on passe au stade de crise.
B. Quels sont les acteurs qui y ont recours ?
La diplomatie préventive n’est l’apanage des Nations Unies. Elle est un mode d’action auquel peuvent également recourir d’autres entités à caractère régional. C’est ainsi que dans le cadre de la PESC, l’UE a lancé, à partir d’une idée française, l’initiative de convoquer une conférence sur la stabilité en Europe les 26 et 27 mai 1994 à Paris. Cette conférence fut conçue comme une véritable action de diplomatie préventive ayant pour perspective de créer les bases d’un élargissement de l’UE aux PECO.
On peut aussi compter parmi ces entités régionales l’OEA ou l’ASEAN.
La diplomatie préventive n’est qu’un moyen parmi d’autres, et son efficacité est limitée malgré la théorie : en effet, la bonne volonté des acteurs présents est nécessaire. De plus, il ne faut pas croire que la DP est contre tout recours à la force : si l’emploi de forces armées dans le but de préserver la paix est nécessaire, alors la DP envisage cette dimension.
II. La DP dans l’après-GF : origines, utilité, problèmes.
Le concept de DP s’est beaucoup développé depuis la fin de la GF, notamment grâce à trois facteurs : la présence de l’opinion publique, le développement des structures multilatérales et de la diplomatie institutionnelle, l’évolution dans la perception des guerres.
- présence de l’opinion publique : la diplomatie subit les pressions insistantes de l’opinion. Grâce au développement des nouvelles technologies, le flux d’informations est devenu massif. Ainsi, dès qu’une souffrance devient visible, l’opinion n’admet pas qu’on ne fasse rien. La mission d’intervenir, d’aider, incombe au politique (Etats, organisations internationales). L’opinion publique pousse à l’intervention et s’inquiète dès que le sang coule.
ð solution : la DP, car elle cherche à faire le nécessaire lorsque la crise couve, avant qu’elle ne devienne violente et ne puisse être dominée que par une opération armée.
=> Problème : l’opinion ne se sent pas concernée par les signes avant-coureurs (émeutes, manifestations...) et n’est touchée que par le tragique (famine, exode...). De plus, le coût de l’intervention est élevé pour le contribuable : de fait, pourquoi mettre en branle une machine extrêmement coûteuse avant que rien de grave ne se soit produit ?
ð Une des conditions de l’efficacité de la DP est la motivation des opinions (le plus tôt possible). Cependant, mobilise-t-on les foules sur un risque aléatoire ? Hé hé...
- formidable développement des structures multilatérales et de la diplomatie institutionnelle : les relations interétatiques sont enserrées dans des réseaux de plus en plus divers et denses. Ces structures sont des forums de DP. L’ONU a mis en place un système de Règlement pacifique des différends (chapitre VI de la Charte). OSCE (1990) s’est dotée d’un Centre de prévention des conflits, à Vienne, ayant une mission essentiellement technique (surveillance des activités militaires). 1991 : création par l’OSCE d’un Mécanisme de consultation et de coopération en ce qui concerne les situations d’urgence. OSCE a une efficacité limitée en matière de prévention = cf ex-Yougoslavie mais succès grâce au haut-commissaire pour les minorités régionales : règlement de la question des minorités russes des Etats baltes. En 1993-1995, le Pacte de Stabilité en Europe, est un exercice de diplomatie préventive : afin d’empêcher la prolifération des affrontements d’origine ethnique, les PECO sont invités à conclure entre eux des accords confirmant l’inviolabilité des frontières établies et prévoyant la protection des minorités nationales ; en contrepartie des ces accords, l’Union européenne s’engage à hâter l’accueil en son sein des Etats signataires. L’objectif est bien la prévention des conflits, celle-ci devant être assurée par une carotte. L’UE est une machine à prévenir les conflits.
- évolution des perceptions de la guerre : dans une vision classique, la guerre est l’ultime mode de règlement des conflits entre Etats, où le vaincu n’a qu’à se soumettre. Aujourd’hui, la suprématie des armes ne confère qu’un triomphe illusoire si elle ne parvient pas à obtenir l’acceptation intime du peuple. Les vaincus se rebellent. Ex : USA au Viêt Nam, l’URSS en Afghanistan, Israël-Palestine, etc. Puisqu’on ne peut vaincre, il faut négocier. C’est ici qu’entre en jeu la DP : amener les protagonistes à la même table de discussions, les conduire à se trouver des intérêts communs. La DP cherche à faire passer les hommes d’une logique de destruction mutuelle à une logique de développement partagé.
III. Un instrument parmi d’autres
La DP mérite d’être utilisée pour ce qu’elle est : une action dont l’emploi est délicat et dont l’efficacité dépend de conditions précises. Elle se développe à partir de moyens qui préexistent, elle ne mène dont pas à des mutations, mais à des modifications dans l’organisation des structures.
- la première tâche de la DP est l’évaluation des risques : analyser, évaluer les dangers. Cela nécessite des observateurs sur le terrain, des spécialistes des zones concernées. Or, le problème qui se pose, c’est qu’avec le surplus d’informations dont on dispose, on court le risque de ne pas clairement sélectionner les péripéties : des choix sont inévitables, laissant certaines crises de côté, car on ne peut être partout. Au sein de l’ONU, c’est au Conseil de Sécurité qu’il revient de décider ou non de l’importance d’une crise. La décision est donc essentiellement politique. De plus, dans des régimes fermés, la prise d’informations reste difficile (Birmanie, Irak...)
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- la gestion des risques : il faut, une fois le risque déterminé, définir les acteurs, les motivations, les enjeux. Or, l’obstacle de toute politique de prévention : elle est obligée de poser en postulat que les acteurs sont de bonne foi, et prêts à jouer le jeu. Si l’un triche, le recours à la force est inévitable. On doit donc s’adapter à la spécificité de chaque crise, mettre en place des moyens d’action, de pression, de négociation « bricolés ».
Ø Où ça ? Région des Grands Lacs au Zaïre, au Nigeria, au Pakistan, dans la péninsule coréenne. Et aujourd’hui, dans de nombreuses régions du globe. On fait mauvaise presse à la DP, car les échecs sont cinglants. Et les réussites peu médiatisées...
- dans types de conflits la DP est-elle engagée ? Depuis la fin de la GF : ethnopolitiques (Ex-URSS)
- postautocraties en Afrique Subsaharienne (Zaïre, Burundi, Somalie, etc)
- nouvelles démocraties : Haïti, Guatemala.
à La DP est une arme en faveur de la démocratie.
Ø Les 5 conditions à la réussite de la DP de Lund :
1) deux parties doivent se trouver des objectifs politiques communs. Ex de l’UE et la Slovaquie/Hongrie.
2) non pas que de la diplomatie pure et simple doit être utilisée : recours à la force, pressions économiques, frappes préemptives... Cependant, les politiques mises en œuvre doivent être à la hauteur des forces hostiles en présence, ainsi que réalistes : ex du Rwanda, et l’échec de l’évaluation...
3) un engagement fort des voisins, frontaliers ou régionaux. Ex de la sphère d’influence américaine sur l’Amérique Latine. Les organisations régionales et les puissances d’influence ont une légitimité pour intervenir.
4) des institutions d’état fortes et un fort pouvoir politique. Il ne faut cependant pas que des initiatives armées aient déjà été entreprises (ex : Bosnie-Herzégovine, sinon, l’intervention internationale est risquée = ingérence ?)
5) union des acteurs au sein d’institutions communes, dans un processus démocratique (accords, traités, élections...)
CONCLUSION
La DP est, nous l’avons vu, un instrument qui s’est révélé indispensable depuis la fin de la GF et l’explosion de multiples conflits régionaux, ethniques, religieux, etc. La DP reste cependant un outil parmi d’autres : les conditions de son efficacité sont rarement toutes réunies. De plus, pour que la DP intervienne, il faut que la nécessité s’en fasse ressentir pour les grandes puissances, acteurs principaux dans la prévention des conflits. Or, de nombreuses régions ensanglantées restent peu « intéressantes ». Les enjeux politiques, financiers sont trop importants pour que les leaders politiques osent s’engager dans des conflits dont l’issue est trouble. La DP doit donc devenir un instrument souple, exercé par les Nations Unies, seule institution capable de se donner la légitimité pour un droit d’ingérence. Elle doit se doter d’une véritable force de persuasion tant politique que militaire. L’intervention américaine en Irak a relancé le débat autour de la légitimité de la DP. Si l’Irak ne représentait pas un danger immédiat pour la sécurité internationale, les pays ayant un intérêt dans la région (USA...) se sont cependant engagés dans une guerre qui n’est pas la leur... Restent donc des conflits périphériques peu dangereux au regard des intérêts financiers et politiques des grandes puissances (Darfour, Ouganda, etc) et qui malheureusement, ne sont guère intéressants pour les opinions publiques...
BIBLIOGRAPHIE
Michael S. Lund, article Early Warning and Preventive Diplomacy, in Managing Global Chaos, Sources and Responses to International Conflict, United States Institute of Peace Press, Washington D.C., 1996.
Sato Hideo, Containing Conflict, Cases in Preventive Diplomacy, Japan Center for International Exchange, Tokyo, 1999.
Agenda pour la Paix, Boutros Boutros-Ghali, Nations Unies, 1992.
Je vous remercie…