Faut-il taxer les activités polluantes ? - Cours d'économie - Economie politique - Fiscalitée
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Traduisant ce souci, la France a, par exemple, créé un groupe de travail chargé de rédiger une Charte de l’environnement visant à conférer une valeur constitutionnelle à plusieurs principes, tels que la responsabilité écologique, la prévention, la réparation ou la précaution. Au-delà, de la simple prise de conscience du danger que représente l’accroissement de la pollution, se pose donc la question de la possibilité pour l’Etat d’inciter producteurs ou consommateurs de biens engendrant une pollution à une plus grande responsabilité. En effet, un environnement sain est un facteur indéniable de bien-être pour la société dans son ensemble, il peut ainsi être considéré comme un bien collectif qui doit être sauvegardé. Dans la mesure où la pollution engendre des coûts importants pour la société (en termes de santé publique, mais aussi de réhabilitation de sites naturels dégradés), la question se pose de savoir qui doit les assumer. Outre la mise en œuvre de mesures réglementaires, (rigides : interdiction de toute pollution, ou plus souples : quotas ou droits à polluer), la possibilité de taxation des activités polluantes est ainsi régulièrement avancée pour compenser directement les coûts des activités polluantes. Elle consiste à traduire en termes monétaires la dégradation de l’environnement et donc taxer le pollueur à hauteur du dommage qu’il engendre pour la société, c’est à dire à entrer dans un processus d’internalisation des externalités. Dans le cas d’une activité de production (par exemple une usine), les coûts du producteur augmentent en raison de la taxe puis se répercutent dans les prix de vente. Dans le cas de l’utilisation d’un bien engendrant une pollution (voiture sans pot catalytique par exemple), le prix de ce bien est taxé en proportion du dommage que son utilisation est susceptible d’entraîner. Ce sont donc les producteurs et surtout les consommateurs qui assument les coûts que leur activité engendre et non plus la société. La taxe est ainsi envisagée dans une double perspective : elle limite d’abord le recours à des biens ou des activités polluantes ; elle permet ensuite de financer la réparation des dommages créés (lorsque ceux-ci peuvent effectivement l’être). La taxation des activités polluantes apparaît donc comme souhaitable, en tant qu’elle peut inciter le pollueur à modifier son comportement ou le consommateur à changer ses habitudes et garantir le bien-être de la société dans son ensemble (I). L’efficacité du recours à l’instrument fiscal reste cependant contrastée et celui-ci doit être utilisé avec prudence (II).
I- Engendrant des coûts importants pour la société, les activités polluantes devraient être taxées.
A. Taxer les activités polluantes : une nécessité pour permettre au marché de revenir à l’optimum.
Même dans l’hypothèse où les conditions de concurrence pure et parfaite sont vérifiées (théorie néoclassique), des défaillances de marché surviennent qui nécessitent l’intervention de l’Etat. D’une part, un environnement sain peut être considéré comme un bien collectif, c’est à dire une ressource, dont l’usage par un agent ne diminue pas celui que peuvent en faire les autres agents (principes de non-rivalité et de non-excludabilité). D’autre part, la dégradation de l’environnement peut être considérée comme une externalité négative, dans la mesure où une activité individuelle (l’action du pollueur) engendre des coûts sociaux pour la collectivité dans son ensemble. Ces deux défaillances de marchés justifient l’intervention de l’Etat.
Parmi les différents instruments dont dispose l’Etat : normes, quotas, taxe, cette dernière apparaît la plus adaptée. En effet, si un producteur (par exemple une usine fabricant des produits cosmétiques), dans le cadre de son activité, dégrade l’environnement (en rejetant des produits chimiques nocifs dans le cours d’eau avoisinant), il diminue pour les riverains l’utilité de leur environnement immédiat. Dans la mesure où cette usine ne prend pas en compte les coûts ultérieurs de dépollution de la rivière, alors son coût marginal de production n’inclut pas le coût marginal de l’externalité (la pollution). Considérant que la société (tous les agents) devra assumer les coûts de réhabilitation de l’environnement, l’usine ne tient pas compte dans son prix de vente de ceux-ci. Ainsi, le signal-prix, donnée fondamentale du marché est-il biaisé ; il ne reflète pas les coûts réels de production du bien (incluant le coût de production effectif pour l’entreprise et celui de la dépollution). Le consommateur préférera ce bien, au prix relativement peu élevé à un autre qui serait produit avec une technologie plus propre ou en prenant en charge les coûts de dépollution afférents. On considère donc qu’en raison de l’externalité négative que représente la pollution, les consommateurs ne peuvent prendre la décision optimale. Le marché s’éloigne de l’optimum de Pareto, une taxe doit donc être instaurée afin de forcer le pollueur à inclure dans ses coûts le coût de l’externalité. Le niveau optimal de la taxe correspond au coût marginal social (c’est à dire celui de la réparation du dommage qu’il a entraîné pour la société). Cette approche en termes d’externalités négatives, formulée par Pigou, dans les années vingt, montre donc que l’instauration d’une taxe est nécessaire pour responsabiliser le pollueur.
Dans le cadre de cette approche, la taxation des biens polluants peut donc apparaître non seulement souhaitable, dans la mesure où elle contribue à améliorer le bien-être social (le pollueur est incité à restreindre ses émissions polluantes ou à en permettre la réparation le cas échéant), mais même indispensable afin de garantir le retour à l’optimum sur le marché. L’instauration d’une taxe sur les activités polluantes, souvent qualifiée d’« écotaxe » peut également s’avérer positive à d’autres titres.
B.En s’inscrivant dans le cadre d’une réflexion globale sur la fiscalité, l’instauration d’une taxe sur les activités polluantes peut avoir des effets positifs qui débordent le cadre purement environnemental.
En effet, si la taxe vise d’abord à limiter l’impact des émissions de polluants, son instauration permet de dégager de nouvelles recettes fiscales, qui, si elles sont suffisamment importantes, peuvent être réaffectées à d’autres postes que la réparation des dommages liés à la pollution et venir par exemple compenser l’allègement de la pression fiscale dans d’autres domaines (par exemple sur le facteur travail). La réduction de la pollution représenterait ainsi le premier dividende et le fait d’utiliser les nouvelles recettes fiscales dégagées par l’écotaxe pour réduire d’autres impôts, le second. Cette idée de l’existence d’un « double dividende » formulée par Pearce [1991], sous-tend ainsi la réflexion en matière environnementale conduite dans le cadre de l’Union Européenne. En effet, constatant que le facteur travail est souvent l’objet de taxes importantes dans les différents Etats membres, le Conseil européen extraordinaire de Luxembourg, en 1997, a vu la proposition suivante : substituer aux assiettes fiscales sur le travail des taxes environnementales. Ainsi la politique environnementale n’est-elle plus seulement envisagée dans une perspective purement écologique, mais dans une prise en compte globale du contexte économique. En effet, dans la mesure où l’emploi représente un objectif de tout premier ordre pour des économies européennes qui peinent à véritablement sortir de la crise, l’allègement de la pression fiscale sur le travail, compensée par une hausse des revenus engendrés par la taxation des activités polluantes, peut inciter les entreprises à embaucher plus de personnel tout en ayant un effet neutre sur le budget des Etats. Cette compensation de la perte du droit de polluer du fait de la taxe, contribue également à faciliter l’acceptation de la taxe par les contribuables. Les recettes fiscales dégagées par les taxes sur les activités polluantes peuvent également financer le développement de solutions alternatives plus propres. Ainsi la révision de la directive européenne eurovignette – en juin prochain – devrait-elle permettre d’augmenter le prix de la traversée du Tunnel du Mont-Blanc afin de financer la liaison ferroviaire Lyon-Turin.
Séduisantes de prime abord, la taxe pigovienne comme l’idée d’un double dividende restent cependant très largement déterminées par des hypothèses qui ne sont pas toujours vérifiées dans la réalité économique. Ces théories en faveur de l’instauration de taxes sur les activités polluantes ont ainsi été l’objet de vives critiques. En effet, la solution préconisée par Pigou est envisagée dans un contexte de premier rang, c’est à dire sans considérer d’autres distorsions que celles nécessitant la mise en œuvre de la taxe (sans tenir compte de l’interaction de la taxe avec les impôts préexistants). Concernant le double dividende, le caractère environnemental de la taxe semble tout à fait secondaire et une substitution fiscale en faveur d’un allègement d’autres impôts pourrait s’opérer en instaurant une taxe n’ayant rien d’écologique. Certains interprètent donc cette théorie comme une justification politique à l’instauration de nouvelles taxes. On touche ici à l’aspect plus politique de l’écotaxe, dont la décision repose sur la détermination de priorités économiques globales. Mais, outre ces faiblesses internes, la mise en œuvre de nouvelles taxes doit être considérée avec la plus grande prudence, eu égard aux nombreux effets indésirables qu’elle peut entraîner.
II-L’instrument fiscal doit cependant être utilisé avec prudence en tenant compte du contexte économique préexistant et des effets différenciés de la taxe qui influent sur son acceptabilité
A.Le contexte économique existant détermine l’efficacité de la taxe.
La taxe écologique modifie durablement le prix d’un bien. L’efficacité réelle de la taxe dépend donc de l’élasticité de la demande d’un bien au prix, c’est à dire du rapport entre la variation de la demande d’un bien et la variation du prix de celui-ci. La question étant d’anticiper la sensibilité de la demande à la variation du prix d’un bien. Dans le cadre de l’exemple précédent, d’une usine fabricant des produits cosmétiques et déversant en ce faisant des produits chimiques nocifs dans la rivière avoisinante, si une taxe est instaurée, les coûts de production de l’usine vont nécessairement augmenter se répercutant dans les prix de vente. Le consommateur continuera-t-il toujours d’acheter ces produits cosmétiques rendus plus chers du fait de la taxe ? Si l’élasticité prix de la demande de ce bien est forte alors les consommateurs substitueront des produits moins chers à ceux qu’ils consommaient précédemment. Si, au contraire l’élasticité-prix est faible, les consommateurs ne changeront que très peu leurs habitudes de consommation. (Il convient de remarquer que la nature du bien ainsi que le revenu des consommateurs engendreront l’un ou l’autre effet).
Une hiérarchie des priorités doit être établie à ce niveau. En effet, si l’Etat accorde une plus grande valeur au fait d’inciter les pollueurs à réduire leurs émissions, une plus ou moins grande variation de la demande faite aux produits de ceux-ci, lui est, jusqu’à un certain point, indifférent. Il doit cependant examiner le degré de pollution engendré par les produits substituables. Si au contraire, l’objectif est de façon ultime (comme dans le cadre du double dividende) de dégager des recettes fiscales afin de les réaffecter à la baisse de la pression fiscale dans d’autres domaines, alors l’Etat aura tout intérêt à taxer des biens ou des activités produisant des biens dont la demande est inélastique.
D’autre part, avant d’instaurer une nouvelle taxe, l’Etat doit s’assurer quel est, par sa nature et son niveau, l’instrument le plus adapté au contexte fiscal préexistant pour ne pas en réduire l’efficacité économique. Deux questions doivent ainsi être impérativement prises en compte : à quelle pression fiscale sont soumis les agents risquant d’être concernés par cette taxe ? Au vu des gagnants et perdants à la taxation, celle-ci est elle acceptable ?
Du fait de l’interdépendance des instruments fiscaux, il importe, comme pour toute autre taxe, d’évaluer le niveau des prélèvements obligatoires auxquels sont soumis les acteurs visés par la taxe, afin d’en limiter les effets négatifs. En effet, si l’écotaxe vient s’ajouter à une multitude d’autres impôts ou si elle apparaît trop élevée par rapport à la satisfaction que les agents en tirent, elle est susceptible favoriser les stratégies de contournement (telles que l’évasion fiscale). De plus, dans la mesure où les activités les plus polluantes sont souvent le fait d’entreprises dans le cadre de leur activité de production, il est nécessaire d’envisager les éventuelles distorsions que la taxe pourrait entraîner, notamment dans le cadre de la concurrence internationale, où des prix relevés du fait de la taxe pourraient pénaliser les entreprises nationales face à des concurrents dont les Etats n’accorderaient pas la même valeur à l’environnement. Le risque étant qu’une taxation accrue pourrait conduire les entreprises à délocaliser massivement leurs activités de production. Loin de permettre de relancer l’emploi (théorie du double dividende), une mauvaise taxation des activités polluantes entraînerait une recrudescence du chômage. Seul un véritable traitement global de cette question au niveau international pourrait permettre de limiter ces effets de distorsion de concurrence. Un tel traitement demeure cependant difficile.
Dans la mesure où le problème environnemental appelle un traitement économique mais aussi politique, la question de l’acceptabilité de la taxe est incontournable. Celle-ci revient à se demander qui seront les gagnants et qui seront les perdants mais surtout à tenter d’anticiper les effets que l’instauration de la taxe pourra avoir sur chacun d’eux afin d’éviter d’accroître les distorsions. Son impact redistributif sur les contribuables (elle affecte négativement principalement les revenus médians) ainsi que ses effets sur les secteurs de production restent très différenciés. En effet, les principaux secteurs ayant à pâtir de l’instauration d’une écotaxe sont d’ordinaire l’agriculture, l’industrie alimentaire, la production de coke, l’industrie pétrolière, la chimie de base et les transports, tandis que la majorité de l’industrie et des services gagnent à la création de celle-ci. Ainsi donc, le choix de créer une écotaxe doit-il s’effectuer en cohérence avec des choix plus larges en matière de politique industrielle. De même convient-il de ne pas négliger le fait que l’augmentation des coûts due à l’écotaxe pourrait également désinciter l’innovation. Ainsi, afin d’en faciliter l’acceptabilité et l’acceptation effective par les agents économiques, l’Etat ne doit-il pas négliger la redistribution des dividendes fiscaux, permettant de compenser la perte du droit à polluer.
B.Du fait des limites des solutions réglementaires et économiques, une combinaison entre plusieurs instruments est souhaitable.
La question de l’instauration de taxes environnementales est l’objet d’un débat vif. Plutôt plébiscitées en Europe et affichant de bons résultats dans les Pays Scandinaves, les écotaxes sont largement rejetées aux Etats-Unis. Soulignant les faiblesses voire même les dangers de l’instrument fiscal en matière environnementale, certains aimeraient lui voir préférer des solutions laissant une plus large place au marché ou au contraire des instruments autres qu’économiques. Cependant ces instruments montrent également leurs limites.
En opposition avec la théorie pigovienne, l’économiste Coase a ainsi proposé d’ôter à l’environnement son caractère de bien collectif par la mise en place de droits de propriété. Dans l’exemple précédemment cité, la propriété de la rivière serait ainsi accordée à l’usine de produits cosmétiques ou aux riverains. Il reviendrait ensuite à ceux-ci de négocier directement entre eux le niveau de pollution acceptable et la réparation attendue. Cependant, cette hypothèse méconnaît largement l’existence de coûts de transaction dans le processus de négociation qui diminue son efficacité.
La préférence accordée à une solution réglementaire par l’instauration d’un système de quotas ou la mise en place d’un marché de droits négociables à polluer semblent garantir une plus grande équité.
Dans la mesure où chaque instrument présente des faiblesses, une combinaison de plusieurs d’entre eux tenant compte de la spécificité du contexte dans lequel elle s’intégrerait apparaît comme la solution la plus souhaitable. Ayant eu traditionnellement plutôt recours à l’instrument réglementaire (normes environnementales notamment), la France pourrait améliorer l’efficacité de sa politique environnementale par la mise en œuvre d’écotaxes. Ainsi le rapport sur les performances environnementales de la France rédigé par l‘OCDE en 1996 a-t-il recommandé la poursuite de la mise en œuvre des instruments économiques en proposant l’augmentation et la différenciation des taux de taxation et des impôts pour la protection de l’environnement. Certains commentateurs, tels qu’Alain Lipietz dans son rapport « Economie politique des écotaxes » (Rapport Fiscalité de l’environnement du Conseil d’Analyse Economique), soulignent également le caractère hybride de l’écotaxe (entre l’instrument économique et l’instrument réglementaire) qui rendrait celui-ci particulièrement bien adapté à la tradition française en matière de politique économique.
La combinaison des instruments réglementaires et fiscaux doit être très réactive et savoir tenir compte notamment de l’innovation susceptible de rendre les techniques de production toujours moins polluantes, mais dont les effets peuvent être contrastées. En effet, le développement de nouveaux carburants moins polluants, moins chers, parce que moins fortement taxés, peut contribuer à augmenter le niveau de pollution. En effet, le bénéfice monétaire dégagé par le consommateur peut le conduire à augmenter sa consommation. Ainsi l’effet positif sur l’environnement d’un carburant qui polluerait deux fois moins peut s’annuler si l’automobiliste qui le consomme décide de doubler ses trajets. La taxation d’un bien doit donc être évolutive et surtout s’effectuer en cohérence avec le niveau de taxes auquel sont soumis des biens comparables du point de vue de leur utilisation. Si l’idée d’une taxation des activités polluantes apparaît souhaitable du point de vue environnemental, sa mise en œuvre pratique reste délicate. Facteur d’amélioration du bien-être global de la société, l’instauration d’une taxe sur les biens polluants est susceptible d’induire des effets positifs plus larges (double dividende) mais pourrait aussi accroître les distorsions économiques (effets différenciés entre les différents secteurs économiques, effets redistributifs négatifs). D’autre part, la détermination du taux même d’imposition apparaît difficile et une hiérarchie entre les différents objectifs de politique économique nécessaire, tant ces deux variables vont conditionner le caractère réussi ou non de cette politique environnementale. Une analyse coûts-bénéfices des différents instruments à la disposition de l’Etat plaide donc pour une combinaison de plusieurs d’entre eux afin de tenter de tirer le maximum d’avantages en terme d’amélioration de l’environnement. Des deux approches : incitation à limiter les émissions de polluants/réparation de la pollution déjà avérée, la première est prioritaire. En effet, si la dépollution est parfois possible, la dégradation de l’environnement apparaît très souvent irréversible et en termes de coûts implicites. Le problème de la pollution appelle certes une intervention des Etats mais celle-ci doit être particulièrement bien ciblée et très réactive ; il serait de plus souhaitable qu’elle s’effectue dans le cadre d’une coordination au niveau international. Mais les disparités économiques entre les différentes régions du monde, le maintien de niveaux de développement économiques différenciés retardent la prise en compte effective du problème environnemental. Parallèlement à ces instruments sanctionnant un comportement néfaste pour l’environnement, doivent être mis en place des instruments favorisant les activités plus propres, dont les coûts de développement restent élevés et ne s’amortissent généralement qu’à très long terme. C’est avant tout la cohérence qui doit être recherchée en matière environnementale afin que le prix des biens ou de leur usage reflète parfaitement leur prise en compte de l’environnement.
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