La politique industrielle - Cours d'économie - Economie politique - Histoire économique

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En guise de bref rappel historique censé prouver l’importance cruciale de la politique industrielle, nous nous contenterons de citer l’exemple de la CECA : la première Europe s’est construite sur le charbon et l’acier, sur l’industrie lourde qui était au cœur de la reconstruction de l’Europe occidentale dans le second après-guerre.

A première vue, la politique industrielle est aujourd’hui loin d’être ce qu’elle a été : le Ministère de l’industrie est un ministère délégué dépendant du Minefi ; les fusions Elf Total ou BNP Paribas se sont faites à l’initiative des acteurs industriels par des procédures de marché ; le modèle du Japan inc et de son « administrative guidance » semble avoir fait son temps en matière de compétitivité industrielle. De même, si l’on se penche sur les aides d’Etat accordées à l’industrie, principalement sous la forme de subventions, on constate une redistribution interne au profit de la Recherche et Développement et de la recherche fondamentale. Les faits semblent plaider pour un déclin de la politique industrielle traditionnelle (« ce qui est bon pour les Etats-Unis est bon pour General Motors et inversement »), que nous définirons ultérieurement. Mais il nous faut remarquer que l’industrie reste le lieu où se tient la bataille de la compétitivité de l’économie, et l’avance prise par les Etats-Unis au cours des années 1990 s’est faite en grande partie grâce à l’effort consenti en termes d’investissement industriel (d’investissement productif pour être plus précis).

Deux points nous semblent résumer les enjeux de la politique industrielle aujourd’hui :

1. l’importance de la compétitivité, question d’autant plus cruciale en ce qui concerne les nouvelles technologies (biotechnologie, technologies de la connaissance et de l’information…). Comment accroître la compétitivité ?

2. la place de l’innovation dans le processus industriel global. Comment transformer les percées scientifiques en innovations et en entreprises qui renouvellent le tissu industriel ?

            Sans conclure prématurément à la mort de la politique industrielle, nous nous demanderons tout d’abord si l’on peut encore parler de politique industrielle aujourd’hui, avant de voir, sous la double exigence de la compétitivité et de l’optimisation de l’innovation, les redéfinitions de la politique appliquée à l’industrie et ses perspectives, notamment dans le cadre européen.

 

I LA POLITIQUE INDUSTRIELLE ACTUELLE NE CORRESPOND PLUS À UNE DEFINITION RESTRICTIVE DE CE TERME :

 

1. Les fondements de la politique industrielle :

- Un fondement pratique, dérivé de l’expérience : la relation Etat / industrie a un effet structurant sur la compétitivité des firmes. Nous prendrons l’exemple du Japon et de la théorie dite de « l’administrative guidance » : le MITI dirige et coordonne le fonctionnement de l’industrie dans différents secteurs choisis afin d’accroître leur compétitivité. On peut aussi citer le « colbertisme » français, le soutien prioritaire à une partie du secteur productif (avant l’échec et la faillite du Creusot-Loire).

 

- Un fondement théorique indiscutable : l’intervention nécessaire de la puissance publique en cas de défaillances de marché (asymétries d’information, marchés rationnés), d’externalités (surtout des externalités technologiques positives, et de rendements d’échelle croissants ce qui conduit à des monopoles et des abus de puissance car les coûts fixes sont importants). Dans les cas où le marché concurrentiel ne peut allouer de façon optimale les ressources. Aujourd’hui, du fait de l’importance croissante dans l’économie de      l’innovation, cette intervention publique est d’autant plus légitimée dans le cadre de l’internalisation des    externalités de la recherche.

- Un second type de fondement théorique, les politiques industrielles agressives visant le renforcement de la compétitivité globale : « l’ensemble des efforts déployés par une nation pour influencer le développement sectoriel et optimiser le portefeuille industriel » (Otis, Losing time : the industrial policy debate). Il est légitime dans ce cadre de favoriser la compétitivité par des politiques structurelles incitatives fortes. L’exemple des Etats-Unis dans les années 1990, et la politique de l’administration Clinton, montre clairement le bien-fondé d’une telle position.

2. Les modalités de l’action publique sur le secteur productif :

 

De quels moyens d’action sur le secteur productif dispose aujourd’hui la puissance publique ?

 

- Les politiques industrielles traditionnelles : le Japon et la France ont mené par le passé des politiques de développement de l’activité industrielle selon deux types d’action :

a) l’impératif de reconstruction industrielle qui s’impose à l’ensemble du          secteur productif, protégé par un protectionnisme actif, et ses outils         spécifiques que sont le contrôle des changes ou encore le financement             administré.

b) des stratégies volontaristes de développement sectoriel (l’automobile en      particulier, au Japon comme en France), ce qui inclut les célèbres champions          nationaux (Aérospatiale, Alstom-Alcatel…).

 

Force est de constater que ces politiques, qui constituent le sens historique du concept assez flou de politique industrielle, ne sont plus d’actualité, ayant prouvé leur insuffisance (les chantiers navals, les plans sidérurgie,…). Citons l’exemple du nucléaire, toutefois, qui continue de suivre ces règles.

- Les politiques d’environnement de l’entreprise, qui sont nombreuses et constituent un champ très vaste : aménagement du territoire, formation et recherche (politique éducative), politique de concurrence, législation sociale, fiscalité, etc. C’est-à-dire que pour parler avec justesse, les politiques d’environnement de l’entreprise, soit les politiques de compétitivité comprises au sens large, ne seraient pas des politiques industrielles. Mais en pratique, nous voyons bien qu’aujourd’hui ce sont ces politiques qui sont les plus essentielles à l’entreprise, et qui sont le plus pratiquées.

 

Pour résumer, nous pouvons identifier trois types de politiques en faveur des entreprises (outre la politique industrielle traditionnelle) : la politique de la concurrence (le rôle essentiellement régulateur de la puissance publique pour empêcher les monopoles ou les discriminations), la politique commerciale (cadres de la circulation et de l’échange des biens et des produits, aides à l’exportation, etc), et la politique technologique (R&D, politiques structurelles soutenant l’innovation). Voici les trois composantes, dissociées ici mais mêlées dans la pratique, des politiques de l’industrie actuelles.

S’il n’y a en pratique plus de politiques industrielles traditionnelles, le montant de l’action publique dans le secteur de la production ne cesse de croître, et l’Etat, ou la puissance publique entendue au sens large (et européen), est de plus en présent et actif dans sa volonté d’accroître la compétitivité globale du secteur productif. Encore faut-il que ces actions soient efficaces.

II. LES POLITIQUES STRUCTURELLES EN FAVEUR DE LA COMPETITIVITE GLOBALE DU SECTEUR PRODUCTIF DOIVENT ETRE REAMENAGEES AU NIVEAU EUROPEEN :

 

1. L’importance de l’innovation et la comparaison Europe / Etats-Unis :

 

- Nous savons que l’innovation, selon les développements des théories de la croissance endogène, est un élément important de la croissance économique générale.  Dans le secteur industriel, cet élément peut être désigné sous le terme de technologie industrielle, qui regroupe la R&D et tous les autres efforts consentis en vue d’une meilleure efficacité de l’innovation initiale (mise en synergie, technopôles, etc). Avec l’émergence récente des NTIC et de la biotechnologie, ce secteur gagne progressivement en importance, et on peut parier sans grand risque que l’avenir la verra croître. Néanmoins, ce qui en fait un secteur-clé, c’est son importance dans la compétitivité nationale. En termes de stratégie industrielle, c’est donc une priorité aujourd’hui.

- Si l’on compare à présent les chiffres de l’industrie en Europe et aux États-Unis, le retard pris dans les années 1990 repose en partie sur la politique technologique américaine, mais en partie seulement.  Les Etats-Unis ont beaucoup plus, et surtout beaucoup mieux soutenu leurs entreprises ces dix dernières années : soutien à l’investissement productif, aides sous la forme de subventions (en France, l’avance remboursable, assez pratiquée, peut désavantager les entreprises), tout en ne diminuant pas les aides d’urgence et les aides traditionnelles à l’industrie manufacturière.

- Mais c’est dans le secteur technologique que le retard est inquiétant (cf - l’informatique il y a vingt ans) : le montant des dépenses (publiques et privées) de R&D montre un écart croissant de 41 milliards de PPA en 1993 à 63 milliards en 1997 ; de même, les entreprises américaines ont reçu au cours de la même période 168 milliards d’euros contre 63 pour les entreprises européennes. En termes de PIB, les américains consacrent 2,6% du leur à la R&D, contre 1,9% en Europe. Ceci explique l’avantage conquis par les entreprises américaines en matière de compétence technologique. Même dans le cas où les européens sont en avance, comme c’était le cas pour le décodage du génome humain, les Américains ont vite rattrapé leur retard en allouant 120 millions de dollars supplémentaires au programme « Human Genome » entre 1994 et 1998. L’investissement américain des années 1990 a dynamisé le secteur technologique, par sa capacité à mettre en synergie des laboratoires universitaires, des pôles technologiques et un tissu industriel spécialisé.

 

- Jusqu’ici, la politique européenne récente s’est surtout concentrée sur la déréglementation, la garantie de conditions saines de concurrence et l’amélioration des infrastructures : bref, elle a créé un cadre économique et juridique de croissance, se concentrant sur une des composantes du triangle des politiques industrielles, la politique de la concurrence, à laquelle on peut joindre la politique commerciale. Mais le troisième volet, la politique technologique, malgré la communication du 18 janvier 2000 sur un « espace européen de recherche », n’a pas été suffisamment soutenu. Cela tient d’abord à des choix politiques (le vice-président de la CCE a écrit en 1992 un livre ne recommandant que des mesures concernant l’assainissement de la concurrence : M. Bangemann, Une politique industrielle dans un environnement ouvert et concurrentiel). Mais cela tient aussi à un manque de moyens du budget communautaire, et à la tâche européenne qui était de créer un marché commun (réglementation, convergence macroéconomique, etc). Malheureusement, cela n’a pas eu l’effet escompté (mesures trop tardives ?).

Si l’industrie est essentielle à la compétitivité d’un pays (que l’on peut définir comme la définition d’un cadre juridico-économique favorable et la gestion de tout ce qui affecte le secteur productif), le secteur technologique est ce qui lui permet, par la diffusion des innovations dans l’économie tout entière, de répondre à la demande (critère absolu), et d’y répondre avant et mieux que les autres (critère relatif) : il est essentiel de s’y consacrer.

2. La prise de conscience de Lisbonne et les réformes européennes :

 

- Les dirigeants européens l’ont bien compris qui se sont réunis à Lisbonne en 2000 pour corriger cela : la prise de conscience s’est fondée sur un diagnostic que certains contestent et a choisi pour y répondre le modèle de la convergence réglementée, c’est-à-dire la nécessaire convergence des économies nationales en termes de règles, avec l’arme redistributrice pour aider les pays moins avancés à être de la partie (en conformité avec le principe de subsidiarité).

- Cependant, si nous suivons les conclusions du rapport de Elie Cohen et Jean-Hervé Lorenzi sur les politiques industrielles européennes, ce choix (qui perpétue les choix faits depuis la signature du Traité de Maastricht) aurait pu prendre prioritairement en compte des manques plus flagrants :

a) Le manque de politiques structurelles horizontales, telles que l’idée de « brevet européen » et de propriété intellectuelle, pour passer d’un « first to file » européen à un « first to invent » capable d’accentuer la protection des acquis de la recherche fondamentale (c’est l’exemple des biotechnologies) ; ou encore un environnement fiscal plus favorable et la promotion de l’actionnariat salarié. Se pose alors très clairement le choix du modèle social européen et de son adaptabilité, pour tout ce qui est libéralisation (mais sous contrôle) des services publics.

b) La combinaison avec des politiques verticales en secteurs, qui ne sont pas un retour aux méthodes précédentes, mais la mise en valeur de pôles d’excellence européens intégrant les différentes politiques (y compris les politiques environnementales ou sanitaires), ce qui est particulièrement nécessaire pour les secteurs de haute-technologie, par exemple l’aéronautique ou la pharmacie.

Ainsi, le terme de politique industrielle ne recouvre plus sa réalité passée. Citons une communication du Parti Socialiste : « La politique industrielle est, dans l’univers socialiste, semblable à ces astres morts qui continuent de briller dans le ciel longtemps après leur disparition » : j’espère que cet exposé vous a prouvé le contraire. La politique industrielle s’est modifiée, des formes autrefois annexes de politiques en faveur de l’industrie ont pris le dessus, sinon en termes de dépenses, du moins en termes de stratégie et de répercussions générales sur l’économie. Il convient plutôt aujourd’hui de parler de politiques structurelles de compétitivité globale, leur cadre de référence devenant de plus en plus celui de l’économie, et plus seulement celui de l’emploi ou de l’économie industrielle. Plus que jamais, ce que prouvent à la fois le retour dans les préoccupations économiques de l’industrie et le modèle américain des années 1990, l’industrie est au cœur de l’économie.