La politique économique en union économique et monétaire - Cours d'économie - Economie politique - Economie européenne
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Après quelques années de croissance soutenue suite à la création de la monnaie unique, l'activité s'est nettement ralentie dans la zone euro, tout comme dans le reste du monde. En effet, la participation à l'union économique et monétaire était conditionnée par certains critères, les critères de Maastricht, puis s'est accompagnée par des contraintes supplémentaires édictées par le pacte de stabilité et de croissance. Ces traités imposent un certain cadre à la politique économique de la zone euro. Celle-ci n’est donc plus à la discrétion des Etats. Les Etats ne pouvant plus intervenir discrétionnairement, ils se retrouvent relativement désarmés face à la dégradation de la conjoncture économique. Est-ce, dès lors, l'obligation de se conformer aux contraintes découlant notamment du pacte de stabilité et de croissance et plus globalement de l'union économique et monétaire qui explique l'embourbement dans le marasme économique actuel et l'incapacité des pays de la zone euro à retrouver le chemin de la croissance et de l'emploi ? Une telle affirmation serait réellement paradoxale puisque leur seule raison d'être est de favoriser la croissance et donc de faire régresser le chômage. Néanmoins, si l'union économique et monétaire impose des contraintes à la politique économique (I), le réel effet de ces contraintes demeure pour le moins ambigu (II). I.L’union économique et de monétaire impose des contraintes à la politique économique A.En union économique et monétaire la politique monétaire est contrôlée par la B.C.E. et les Etats ne disposent d'aucun moyen d'influer sur elle
1.Une politique monétaire unique... L’union économique et monétaire se caractérise par l'existence d'une monnaie unique commune à tous les pays membres de l'Union européenne qui ont décidé d'y participer : les quinze moins le Royaume-Uni, Danemark et la Suède. Cette monnaie unique est l'aboutissement de tout un processus d'intégration économique entamé dès les années 50. Après la création du marché unique, le traité de Maastricht a planifié l'union monétaire qui devait être l’ultime étape de l'intégration économique. C'est ainsi que l'euro a été créé le 1er janvier 1998 et que les monnaies nationales (Franc, Deutsche Mark, Lire etc.) ont disparu pour ne devenir que des subdivisions de la même monnaie unique, tant que celle-ci n'était pas officiellement circulation. De l'existence de la monnaie unique découle tout naturellement la nécessité de mener une politique monétaire unique. L'euro étant la « copropriété » des pays de la zone euro, aucun d'entre eux ne peut plus pratiquer de politique monétaire autonome. La politique monétaire devient commune à l'ensemble de la zone euro. Dès lors, les Etats subissent-ils la politique monétaire ou bien peuvent-ils la « codiriger » ? 2.... sur laquelle les Etats non plus guère de prise La politique monétaire étant unique, on pourrait très bien imaginer qu’elle soit le fruit d'une concertation entre les Etats membres de la zone. Mais en réalité la politique monétaire de la zone euro est conduite par une institution spéciale : la banque centrale européenne (B.C.E.). Cette dernière est totalement indépendante. Elle ne peut recevoir d'instruction des Etats ni même des institutions communautaires. La B.C.E. est donc la seule à décider de la politique monétaire de la zone et les Etats membres n’ont aucune influence sur la politique menée. Par conséquent la B.C.E. se borne en théorie à poursuivre ses propres objectifs. Son seul réel but institutionnel est la stabilité des prix dans la zone euro. Concrètement, la B.C.E. considérait jusqu'à présent que l'inflation ne devait pas dépasser 2 %. En pratique toutefois, elle a toujours pratiqué une politique monétaire relativement accommodante afin d'accompagner l'activité et bien que cela ne soit pas sa mission première. Depuis quelque temps d'ailleurs, un glissement sémantique qui traduit cette évolution s'est produit : l'objectif est désormais que l'inflation se situe dans le sillage de 2 %. B.En union économique et monétaire la politique budgétaire demeure autonome mais est très largement encadrée 1.Malgré un encadrement très strict… Si les Etats membres de la zone euro ont totalement perdu le contrôle du levier monétaire, ils conservent encore a priori le contrôle de leur politique budgétaire. Néanmoins, cette politique budgétaire est elle-même encadrée par des règles relativement strictes. Cet encadrement a débuté avec le traité de Maastricht qui fixait les différentes étapes de la convergence économique des pays désireux d'adhérer à la monnaie unique. Les critères de Maastricht concernaient l'inflation, les taux d'intérêt, le déficit public, et la dette publique. De ce fait, ils réduisaient considérablement les marges de manoeuvre des politiques budgétaires. Bien que n'ayant pas été strictement respectés par tous les futurs adhérant à l'euro, ces critères étaient loin d'être purement indicatifs comme en témoigne la mise à l'écart de la Grèce jusqu'à ce qu'elle les satisfasse. Après le passage à la monnaie unique, les politiques budgétaires des pays membres de la zone euro continuèrent à subir des limitations imposées cette fois-ci par le pacte de stabilité de croissance. L'objectif du pacte était d'éviter que les Etats ne relâchent tous leurs efforts après le passage à la monnaie unique et laissent à nouveau se dégrader l'état de leurs finances publiques. Tout comme les critères de convergence de Maastricht, le pacte de stabilité et de croissance enferme le déficit public dans certaines limites, en l'occurrence 3 % du PIB, et impose le retour à l'équilibre des finances publiques à l'horizon 2004. Cependant avec les difficultés que connaissent certaines économies de la zone, cet objectif d'équilibre sera sans doute repoussé. Mais cela ne signifie pas pour autant que le pacte est totalement dénué de valeur ainsi qu'en témoignent les avertissements distribués successivement au Portugal, Allemagne et la France au cours de ces deux dernières années. En outre, les mécanismes de sanction renforcent les contraintes pesant sur les politiques budgétaires. 2.… la politique budgétaire conserve encore quelques marges de manœuvre En dépit des contraintes et des apparences, les Etats conservent encore quelques marges de manoeuvre, bien que très réduites, en matière de politique budgétaire. Le budget étant national, c'est chaque Etat qui décide de l’allocation de ses ressources, d'autant plus que le budget européen est relativement faible et n’ampute donc que marginalement le budget national. De plus, ce que réglemente le pacte de stabilité et de croissance ce n'est pas le niveau des prélèvements obligatoires mais les niveaux du déficit. On pourrait donc imaginer qu'un Etat accroisse ses prélèvements obligatoires afin de financer l'augmentation de ses dépenses. Malgré tout, le petit musée difficilement remporté puisque la politique budgétaire se heurte également à ses limites traditionnelles. Indépendamment de toute limitation imposée par le pacte de stabilité et de croissance, la politique budgétaire ne produit plus tout à fait les effets escomptés. Les économies modernes étant de plus en plus ouvertes, le multiplicateur s'affaiblit. Par ailleurs, la dépense publique évince l’investissement privé. L'investissement public accapare des fonds qui ne sont plus disponibles pour les acteurs privés et exerce une tension à la hausse sur les taux d'intérêt, ce qui a aussi tendance à décourager ces mêmes acteurs privés. Enfin l'efficacité d'une relance budgétaire est également conditionnée par les délais qui séparent la décision d'augmentation des dépenses publiques et leur concrétisation auprès des entreprises, en raison des procédures parlementaires et de passation de marché. La politique monétaire n’étant plus souveraine et la politique budgétaire étant fortement contrainte, la politique économique peut-elle encore être mise en oeuvre et présente-t-elle encore une quelconque utilité ?
II.Les contraintes qu'impose l'union économique et monétaire à la politique économique ont des effets ambigus
L'objectif ultime de l'union économique et monétaire est de favoriser la croissance dans la zone euro (A). Néanmoins, les options choisies par les traités successifs sont critiquables dans la mesure où elle repose sur le présupposé que la croissance de demain n'est possible qu'au prix de restrictions aujourd'hui (B).
A.L'union économique et monétaire fait peser sur la politique économique des contraintes qui sont censées améliorer ses perspectives d'avenir
La prospérité économique suppose une politique monétaire crédible (1), ainsi qu'une politique budgétaire soutenable à plus ou moins long terme (2).
1.Une politique monétaire crédible La « communautarisation » de la politique monétaire est perçue comme un moyen de rendre plus crédible l'objectif de lutte contre l'inflation. En effet, les Etats sont souvent soupçonnés de « préférer » l'inflation pour « acheter » une croissance plus forte grâce notamment au phénomène d'illusion monétaire. Dès lors, un objectif de stabilité est considéré comme peu crédible lorsque la politique monétaire est placée sous le contrôle des Etats. Pour remédier à ce problème, la solution est d’attribuer la conduite de la politique monétaire à une institution indépendante dont la stabilité des prix constitue le seul objectif. On constate d’ailleurs empiriquement un lien entre le degré d'indépendance de la banque centrale et l'inflation moyenne que connaissent les pays. Afin d'éviter les situations d'incohérence temporelle, c'est-à-dire des hypothèses où un acteur et notamment l'Etat pratiquerait une politique différente de celle qu'il a annoncée dans le but d’abuser les autres acteurs et de tirer parti de la situation, la politique monétaire de la zone euro a été confiée à la banque centrale européenne. Cette institution est d'autant plus crédible que l'objectif de stabilité des prix lui est imposé institutionnellement et qu’elle est totalement indépendante des Etats membres de la zone euro. En plus d'être difficile à gouverner une institution dirigée collégialement par les Etats membres serait au demeurant susceptible de changer de ligne politique non seulement au gré des fluctuations de la conjoncture économique mais surtout en fonction de sa composition qui varierait après chaque élection. De ce fait, la politique monétaire de la zone est considérée comme beaucoup plus crédible et donc beaucoup plus favorable à la croissance à long terme lorsqu’elle est confiée à la banque centrale européenne. 1.Une politique budgétaire soutenable Si l’objectif recherché par la politique monétaire est sa crédibilité, imposer des contraintes à la politique budgétaire permet d'assurer la soutenabilité de l'endettement. En effet, une politique budgétaire trop laxiste, se satisfaisant d’une accumulation de budgets mal équilibrés, hypothèque sérieusement les perspectives de reprise de l'activité économique et rend risquée toute nouvelle politique de relance. L'effet boule de neige risque en effet d'amener très rapidement l'endettement public à des taux très élevés, ce qui entraîne notamment une augmentation des taux d'intérêt et handicape l'investissement et donc la croissance. Un endettement élevé réduit, en outre, les marges de manoeuvre qui permettraient de pratiquer une politique de relance en cas de ralentissement de l'activité. En France par exemple, le service de la dette constitue à l’heure actuelle le deuxième poste budgétaire, autant de dépenses qui ne sont pas directement productives et qui en d'autres circonstances auraient pu être investies pour accroître le taux de croissance potentielle de l'économie. Toutes ces raisons poussent à assainir les finances publiques. En union économique et monétaire, la situation d'un Etat membre affecte nécessairement tous les autres. Aussi, afin d'éviter les comportements de free rider, c'est-à-dire que le laxisme d'un pays dépénaliser ensemble de la zone et notamment les Etats les plus vertueux, le pacte de stabilité de croissance continue d'imposer des restrictions à la politique budgétaire. En limitant le déficit budgétaire et donc la dette, le pacte contribue à la rendre soutenable à long terme, ce qui est favorable à l’activité économique. A.L'union économique et monétaire ne sacrifie-t-elle pas le présent sur l'autel de l'avenir ?
L'union économique et monétaire prépare l'avenir mais présente le défaut de se désintéresser a priori du présent. Or, c'est sur les fondations qui sont érigées aujourd'hui que se construit l'avenir. Les contraintes qui pèsent sur la politique économique laissent l'Etat désarmé face à certains maux contemporains. Au nombre de ces maux figurent un risque conjoncturel, la déflation (1), et un problème structurel, le chômage (2). 1.Le risque de déflation
Alors que pendant très longtemps l'inflation était extrêmement redoutée, c'est désormais la déflation qui fait l'objet de toutes les craintes. À l'exception notable de l'Allemagne, les économies européennes ont connu des taux d'inflation relativement élevés jusqu'aux années 1980. Aujourd'hui, en raison de la morosité de la conjoncture économique c'est davantage la déflation qui guette. Si la déflation est tant redoutée, c'est parce qu'elle plonge l'économie dans une spirale récessionniste où plus aucun des acteurs n’a intérêt à consommer ou investir dans l'immédiat puisque les prix risquent de continuer à baisser inexorablement et les taux d'intérêt réels à croître. Ce comportement des acteurs économiques contribue à aggraver la crise. Ce risque est loin d'être théorique puisqu'au moins un pays, le Japon, connaît une situation de déflation depuis quelques années. Dans la zone euro, à leur actuelle, l’Allemagne semble également connaître une période de déflation, ce qui risque d'en faire le « Japon européen ». Pour éviter cela une Allemagne hors zone euro aurait pu réagir en temps utile en faisant jouer les leviers monétaires et budgétaires pour relancer l'activité. Seulement un pays partageant la monnaie unique et soumis aux contraintes inhérentes à ce statut aura davantage de difficultés à réagir. 1.Le problème endémique du chômage Enfin les contraintes pesant sur la politique économique de la zone euro rendent plus compliquée la lutte contre le chômage. Traditionnellement les politiques monétaires et budgétaires étaient utilisées pour stabiliser la conjoncture économique, et notamment pour accélérer l'activité en période de récession. Depuis le début le milieu des années 70, l'inflation galopante qui régnait en Europe a été vaincue, mais au prix d'une traite aggravation du chômage. Pour combattre l'inflation, les Etats ont pratiqué des politiques extrêmement restrictives. Alors que c'est l'objectif de lutte contre l'inflation qui a été privilégié jusqu'à la création de la monnaie unique, c'est désormais le problème du chômage qui devrait faire l'objet de toute attention des gouvernants. Or les contraintes qui pèsent sur les politiques économiques rendent difficile de mise en place d'un plan de lutte contre le chômage. Comment préparer sainement l'avenir dans de telles conditions ? * * * L'union économique et monétaire impose des restrictions paradoxales aux politiques économiques des pays membres de la zone euro. Censées préparer l'avenir, leur seul effet semble a priori être de détériorer les conditions présentes sans permettre la mise en oeuvre des réformes structurelles pourtant nécessaires.
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