L’organe de règlement des différents de l'OMC - Cours d'économie - Institutions internationales - Economie et commerce international
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I - Innovation de l’OMC, l’ORD est devenu un organe incontournable :
A. Un organe innovant : i. La nouveauté de l’ORD :L’ORD est issu des accords signés lors du cycle de l’Uruguay. Il vise à mettre fin à l’unilatéralisme dans la résolution des conflits internationaux. Dans le GATT, la résolution des conflits devait faire l’objet d’un consensus difficile à atteindre. Les conflits devenaient des « guerres commerciales » dominées par la loi du plus fort. Avec l’ORD : • Les parties impliquées ne peuvent pas refuser la procédure • Il est difficile, voire impossible, de retarder la procédure • Les parties ne peuvent pas s’opposer aux conclusions des organes de l’ORD (le groupe spécial puis l’organe d’appel). Les pays « vainqueurs » de la procédure sont en droit de prendre des mesures de rétorsion envers les pays « vaincus » si ceux-ci ne mettent pas fin au comportement condamné. Cela se termine souvent par des négociations entre les deux parties avec Le groupe spécial est composé du panel d’experts indépendants choisis sur une liste constituée par les Etats membres. Ce groupe rend un rapport contenant des recommandations qui sont soumises à l’ORD. L’organe d’appel est lui composé de juristes qui peut infirmer, modifier ou confirmer les conclusions du panel et soumettre un nouveau rapport à l’ORD. Aucun des deux organes de l’ORD ne peut s’autosaisir, il faut que l’une des parties concernées les saisissent en dénonçant des pratiques contraires aux principes de l’OMC de la part de la partie adverse. Mais la saisie de l’ORD par une des deux parties n’est pas obligatoire en cas de conflit, un règlement à l’amiable entre les deux parties est tout à fait possible. L’ORD n’émet que des conclusions fondées sur les accords passés au sein de l’OMC et ne crée pas de jurisprudence. Il ne crée pas de droit de l’OMC. D’une part parce qu’il est difficile d’établir une jurisprudence qui soit généralisable au droit et à l’organisation économique de l’ensemble des pays membres, et d’autre part parce que les Etats membres ne souhaitent pas non plus voir l’OMC et l’ORD prendre trop d’autorité sur leurs décisions et politiques en matière économique. ii. Les principes eux ne changent pas par rapport au GATT : principe de bonne foi (fair trade) et clause de la nation la plus favorisée :
La clause de la nation la plus favorisée impose à chaque partie de traiter toutes les autres parties de manière égale. Si un pays accroît les avantages vis-à-vis d’un partenaire commercial, il doit faire de même avec tous les autres membres de l’OMC. Le principe de bonne foi interdit le dumping, les discriminations envers les entreprises étrangères, les mesures de restriction par quotas des échanges et les protections déguisées. Inversement, toute subvention à l’exportation est strictement encadrée. iii. L’ORD et son fonctionnement :L’ORD n’intervient qu’à la suite d’une première tentative de conciliation et offre un cadre juridictionnel. L’ORD fonctionne avec un double degré d’arbitrage technique : • Est d’abord nommé un groupe d’experts indépendants, un panel, choisi sur une liste constituée par les Etats membres ou parmi leurs représentants à Genève. Ce panel fait un rapport avec des recommandations de solutions pour l’ORD, qui statue ensuite sur son adoption. Le rapport ne peut être rejeté que par consensus. • Ensuite, les Etats Membres peuvent recourir à l’instance d’appel s’ils n’acceptent pas les conclusions du panel. L’appel doit être fondé sur des points ou interprétations de droit, mais ne peut viser à un réexamen d’éléments de preuve ou à l’examen de questions nouvelles. L’instance d’appel est composée de 7 juristes professionnels. Elle peut infirmer, confirmer ou modifier les conclusions du panel dans son rapport à l’ORD. De même, le rejet ne peut se faire que par consensus que n’a que peu de chance d’être trouvé. Les conclusions sont contraignantes et doivent entraîner une mise en conformité dans un délai raisonnable. Si le pays « perdant » ne respecte pas ce délai, il doit engager des négociations pour trouver une compensation mutuellement satisfaisante. Etrangement, s’ouvre alors une nouvelle phase de négociation après l’adoption du rapport final de l’ORD. C’est quelque chose de relativement paradoxal si l’on considère que de négociation ont Le délai passé, le « gagnant » peut mettre en œuvre des rétorsions, comme rétablir des barrières douanières importantes vis-à-vis du pays condamné, ce qui est paradoxal puisque le but de l’OMC est justement de supprimer tout obstacle au commerce. En principe, les sanctions devraient être imposées dans le même secteur que celui du différend, mais la pratique est bien différente. Par exemple, lorsque l’Europe a été condamnée pour son refus d’importer du bœuf aux hormones, les Etats-Unis ont mis en place en guise de mesures de rétorsions des taxes à 100 % sur certains produits (moutarde de Dijon, roquefort pour la France, truffes blanches pour l’Italie, Jambon pour le Danemark…). B. Un organe devenu incontournableLe bilan du fonctionnement de l’ORD au service de l’OMC est globalement positif. i. Un organe utilisé par tous qui limite l’unilatéralisme :Dans le GATT, le règlement des différends était peu crédible pour les petits Etats. Les grands Etats, puissants commercialement, avait la possibilité de se soustraire aux règles du GATT. La crédibilité du système est désormais attestée par la diversité des pays qui font appel à l’ORD et l’usage croissant qu’en font les pays en développement. Entre 1995 et 2000, 45 plaintes ont été déposées par les PVD, contre une centaine pour les pays développés. En 2003, les plaintes des pays en développement constituaient 60% des plaintes déposées. ii. un organe qui ne favorise pas particulièrement les Etats-Unis :C’est le cas notamment pour une affaire célèbre qui l’affaire des essences nouvelles. Les Etats-Unis avaient établi de nouvelles règles plus strictes sur les particularités chimiques des essences importées que sur les essences provenant du territoire américain. Le Venezuela a considéré ces règles discriminantes et non fondées. Le Venezuela a donc lancé une procédure contre les Etats-Unis et a été suivi en cela par le Brésil. Les deux pays ont obtenu gain de cause devant l’ORD. Et six mois après la confirmation de la décision par l’organe d’appel un accord était intervenu entre les Etats-Unis, le Brésil et le Venezuela.
II - Critiques et réformes envisagées :
L’ORD est critiqué principalement par rapport à l’importance que peuvent prendre certaines de ses décisions et un manque de transparence et d’ouverture à la société civile. Est également souvent demandée une professionnalisation des panels d’experts.
A. Les critiques :
i. La société civile est méfiante vis-à-vis de l’importance des responsabilités confiées à l’ORD : L’ORD a été amené à traiter des contentieux particulièrement complexes, qui ont soulevé des enjeux de santé publique pour l’Union européenne avec le contentieux sur le bœuf aux hormones, de protection environnementale pour les USA concernant les règles de protection des espèces animales et le contentieux de l’essence, et de développement économique des pays les plus pauvres. Pour le contentieux du bœuf aux hormones, l’Union européenne a été condamnée car elle n’a pu apporter la preuve de la nocivité des 5 hormones qu’elle interdisait. Depuis sa condamnation, elle a prouvé la nocivité de certaines d’entre elles. Le concept en jeu était ici celui du principe de précaution que l’ORD n’a pas retenu. Toutefois, l’UE a préféré maintenir son interdiction du bœuf aux hormones et les Etats-Unis ont alors riposté en taxant certains produits européens (roquefort, moutarde, jambon…). En ce qui concerne le contentieux de la banane, la conclusion de l’ORD a été en réalité l’obligation de ne plus accorder de quotas favorables aux pays de la convention ACP, ce qui pose des questions sur la possibilité offerte aux pays en développement de se développer et au-delà de la maîtrise de la politique étrangère des Etats (choix des politiques d’aide au développement). Après plusieurs décisions de l’ORD, l’UE a finalement accepté de mettre fin à l’exception commerciale qui caractérisait les pays ACP pour les intégrer dans le jeu du commerce international. Des questions éthiques, sanitaires, environnementales sont en cause, ce qui a entraîné une forte mobilisation de la société civile contre l’action de l’ORD, mais aussi contre l’action plus générale de l’OMC, qui a atteint son apogée lors des manifestations de Seattle en 1999. ii. L’action de l’ORD est critiquée par les firmes multinationales et les entreprises nationales :Les entreprises parties prenantes aux litiges ne peuvent se défendre elles-mêmes, elles se trouvent dans des situations d’incertitude en raison de la lenteur de la procédure, de la complexité des dossiers, et de l’inapplication immédiate des décisions qui ouvrent à de nouvelles périodes de négociation. Les entreprises victimes de mesures de rétorsion, comme par exemple les producteurs de roquefort en France, dont José Bové, doivent faire face à la fermeture brutale de certains marchés, alors qu’elles ne sont pas la cause du litige. Dans ce cas précis, l’ORD ne permet pas d’assurer une des missions de l’OMC à savoir la sécurité et la prévisibilité des marchés mondiaux. iii. La critique des Etats eux-mêmes :
La critique des Etats-Unis est la plus virulente mais n’est pas réellement fondée, puisqu’elle est due au fait que l’ORD leur impose ses décisions. Les Etats-Unis demandent donc un mécanisme plus souple permettant de faire davantage pression sur leurs partenaires (un retour vers le système bien arrangeant pour eux du GATT).
B. Des pistes de réforme : i. La réforme du fonctionnement de l’ORD :Certaines réformes proposées sont assez largement acceptées. • Une première réforme passe par la professionnalisation des groupes spéciaux. Les panels sont aujourd’hui constitués ad hoc d’experts qui doivent avoir une compétence en droit et en commerce international et être indépendants de toute administration nationale. La professionnalisation semble nécessaire face à la complexification des litiges et permettrait peut-être d’accélérer la procédure. • Une consultation systématique d’experts extérieurs permettrait aux panels de demander l’avis de comités d’experts (possibilité qui existe aujourd’hui, mais à laquelle les panels ont très peu recours, faute de temps et d’organisation suffisante). • L’ORD doit fonctionner de manière plus transparente, au niveau de la nomination des experts, puis au niveau de la prise de décision, dans le déroulement du délibéré et du vote des conclusions. Des réformes plus profondes sont proposées mais ne font pas nécessairement consensus. • Permettre aux acteurs économiques de pouvoir se défendre eux-mêmes en reconnaissant les entreprises comme des sujets de la procédure, sans forcément leur permettre de saisir directement l’ORD à cause d’un risque de multiplication démesurée des procédures. • Permettre aux ONG de devenir tierces parties et d’assister aux débats, sans non plus le pouvoir de saisie. • Remédier aux faiblesses du système de rétorsion dans lequel les pays les plus forts économiquement ont beaucoup plus de poids et peuvent s’imposer face à des pays du faibles, les pays en développement, notamment. • L’accès à l’ORD doit être facilité pour les pays en développement avec la création d’un mécanisme de sanction plus adapté leur permettant d’obtenir plus rapidement réparation. • Etablir un système d’indemnisation du préjudice subi pour la victime. Cette idée est très contestée en raison de l’appel à contentieux qu’elle pourrait engendrer. Par ailleurs, les Etats-Unis contrairement à la majorité des autres Etats souhaiteraient la possibilité pour les entreprises d’attaquer directement les Etats et donc de saisir l’ORD. C’est difficilement envisageable à cause du nombre de procédures que cela pourrait induire. Enfin, les Etats-Unis cherchent à créer un organe de règlement hors du cadre de l’OMC afin d’accélérer la procédure et de réduire au maximum les obstacles. Le passage par l’ORD serait une solution de dernier ressort. ii. L’enrichissement des règles de l’OMC En réalité, pour que l’ORD puisse prendre davantage en compte des préoccupations de sécurité sanitaire et environnementale dans ses décisions, il faudrait renégocier son fonctionnement pour y inscrire par exemple le principe de précaution. C’est, par exemple, ce qui a fait défaut dans l’affaire du bœuf aux hormones. Il s’agirait cependant de bien encadrer les éventuels principes définissant la précaution afin d’éviter que cela ne serve à maintenir des comportements protectionnistes. Du fait de la jeunesse de l’OMC et du mode de négociation, le droit applicable par l’OMC est incomplet. En l’absence de règles notamment en matière environnementale, les panels d’experts ont tendance à laisser jouer le jeu du commerce international. De nombreux acteurs proposent de renforcer la coopération entre l’OMC et d’autres organisations internationales, telles que l’OCDE ou l’OIT. Cela permettrait d’élargir le champ des règles sur lesquelles se basent les décisions de l’ORD. Cela ne peut être envisagé que dans une optique plus vaste de renégociation de l’OMC et de ses aspects non commerciaux, ce qui sera forcément difficile, comme le montre l’échec de Cancun en 2003. Effectivement, en plus de l'absence de compromis sur le dossier agricole, l'ouverture de négociations sur les nouveaux sujets dits "de Singapour" (investissements, concurrence, marchés publics, facilitation des échanges) a été rejetée à Cancun notamment par le groupe des pays africains qui voulait d’abord un accord sur l’agriculture. Enfin, l’efficacité de l’ORD serait renforcée si l’organe d’examen des politiques commerciales nationales jouait réellement un rôle préventif et non de simple observation a posteriori.
Malgré les critiques, l’ORD semble être un instrument relativement efficace pour mettre en œuvre les missions confiées l’OMC et assurer une égalité entre les Etats, au moins sur le plan médiatique, et donc psychologique, avec les condamnations publiques des Etats, notamment les plus développés comme les Etats-Unis, le Japon ou l’ensemble de l’UE. Le fait que les Etats-Unis cherchent à créer un cadre moins contraignant, est en quelque sorte la preuve de l’efficacité et de l’impartialité de l’ORD mais aussi de sa fragilité voire de sa mortalité. Les critiques issues de la société civile montrent quant à elle que l’action de l’ORD, contrairement à d’autres organes, est visible du grand public mais ne répond pas nécessairement à toutes ses attentes. Même si ce n’est pas nécessairement là tout son rôle. De plus, les conclusions des panels et l’adoption de leurs rapports par l’ORD ont des conséquences très importantes sur les sociétés et sur des thèmes qui dépassent le cadre commercial (santé, environnement, développement), ce qui n’avait peut-être pas été envisagé au cours des négociations. Les nouvelles négociations devront intégrer ces nouveaux aspects non commerciaux de l’OMC et promettent donc de féroces batailles. Enfin, il faut nuancer légèrement le rôle important de l’ORD sur le commerce mondial puisque certaines portions importantes de ce commerce mondial échappent totalement à son contrôle. Ils s’agit notamment de trois secteurs de très haute importance : les hydrocarbures, l’aéronautique (aucune des parties potentielles ne souhaite réellement passer devant l’ORD, notamment sur la dispute entre Boeing et Airbus et sur les différentes formes de protectionnisme et de soutien qui existent de chaque côté de l’Atlantique, chaque camp préfère ainsi le statu quo) et enfin le secteur de l’armement, totalement exclu des négociations.
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