Le mercredi 11 juin 2010

 

L’intégration des normes internationales dans la jurisprudence du Conseil d’Etat

 

   L’Institution napoléonienne connaît depuis trois décenies une ouverture sans précédent au droit international. Garante et productrice du droit public, conseillère juridique des princes, l’institution biséculaire du Conseil d’Etat (CE) s’est récemment investie, par la force constitutionnelle, de la compétence de juger de la conformité des actes administatifs (règlements, décrets, décisions, circulaires, rapports, contrats publics ou privés…) aux normes internationales. L’étude de l’évolution jurisprudentielle du CE en matière de droit international révèle un aspect de l’effritement de l’exceptionnalité juridiquo-administrative en France. Les nombreux «revirements de jurisprudence» dans ce domaine traduisent les méthodes générales d’une institution qui tente de rester en phase avec son époque. Cette analyse permet également de comprendre le phénomène d’ «européanisation» décrit par Maria Callgreen dans Transforming Europe. Elle met en lumière le phénomène de «désétatisation du droit».

   La question est donc de savoir dans quelle mesure les institutions traditionnelles de l’Etat Républicain, garantes des spécificités juridiques françaises, sont-elles prêtes à remettre leurs principes fondamentaux en question face à la mondialisation du droit.

 

I)  La lente prise en compte par les juridictions administratives du droit international

 

       A)  La consécration constitutionelle et jurisprudentielle du droit international

 

1.      Les constitutions de 1946 et de 1958

   Le préambule de la constitution de 1946 affirme que « la République Français se conforme aux règles  du droit public international ». De même, l’article 55 de la Contitution de 1958 stipule que « Les traité […] ont une autorité supérieure à celle des lois […] ». L’arrêt Dame Kirkwood de 1952 consacre cette obligation:  le CE accepte de se saisir d’un recours à l’appui duquel est invoqué une convention internationale. Ce n’est cependant qu’au titre XV de la Constitution que se trouve l’unique article relatif à la Communauté Européenne, auquel viendront s’ajouter trois alinéas en 1992 signe de l’accroissement de l’inflence celle-ci sur le droit interne.

 

               2.    La lente application des stipulations constitutionnelles par le Conseil d’Etat

   Deux arrêts très postérieurs définissent le statut constitutionnel des engagements internationaux (CE, Koné, 1996 et CE, Saran et Levacher, 1998 ). Ceux-ci font apparaître le refus du conseil d’Etat d’accepter la prévalence des normes internationales sur la constitution. Si c’est en vertu de la constitution (Art. 55) qu’on examinera la compatibilité d’une décision administrative avec le droit international, la formule jurisprudentielle stipule que «la suprématie conférée aux engagements internationaux par la constitution ne s’applique pas dans l’ordre interne aux dispositions de nature constitutionnelle». Seule une modification de la constitution peut laisser pénétrer en droit interne une disposition conventionelle qui contreviendrait à la Constitution. Il aura ainsi fallu attendre cinquante ans pour que le régime d’application de l’article 55 de la Constitution soit précisé par le Conseil d’Etat.

 

       B)  Le traitement différencié des normes internationales

 

1.      Le régime diversifié de traduction des traités

   Soumis au juge à l’appui d’un recours, tout traité doit se conformer à un certain régime d‘applicabilité.

Certains doivent être approuvés par une loi (traités de commerce, de paix, engageant les finances de l’Etat, ou modifiant des dispositions de nature législative). Il doit en tout cas être régulièrement ratifié par le président ou approuvé par les assemblées. Il peut d’autre part être interprété par le juge. Ici, c’est la question de la précision des dispositions conventionnelles qui sont en cause. Certains traités seront invalidés faute de clarté dans les stipulations conventionnelles. Le juge fera très souvent apparaître des « considérations d’opportunité » pour motiver son jugement. La question de la clause de réciprocité est un autre principe procédural qui doit être respecté pour donner validité légale aux traités. Il appartient souvent au ministère des affaires étrangères d’évaluer le respect de cette clause. L’arrêt CE, GISTI, 1990,  a cependant dérogé à ce principe, signe de la mobilité du droit jurisprudentiel, et de la volonté du juge d’étendre progressivement le champs de sa compétence d’interprétation aux relations internationales.

 

2.      La relation incertaine entre les lois et les traités

   Dans la hiérarchie Kelsenienne des normes, les lois sont inférieures aux engagements internationaux.

La loi incompatible peut par exemple être plus générale et avoir un champs d’application plus large que le traité; La clause de réciprocité peut entrer en ligne de compte. Au total, la supériorité pratique des engagements internationaux sur les lois n’est que relative, et ce notamment à cause de l’abscence de contrôle de conventionnalité par le Conseil Constitutionel. Celui-ci se refusera en effet, trente ans plus tard (CC, interruption volontaire de grossesse,1975), de contrôler la conformité des lois avec dispositions conventionnelles internationales, en vertu de l’article 54 de la Constitution. Une loi peut être contraire à un traité mais compatible avec la constitution. C’était le cas de la loi sur l’Interruption volontaire de grossesse. La méthode jurisprudentielle et la théorie de la « loi écran » a ainsi rendu incertaine la relation entre les lois et les engagements internationaux.

   On peut cependant identifier certains invariants dans cette situation évolutive. Un traité est tout d’abord supérieur aux lois antérieures (CE, Boisdet, 1990)  sauf si la clause de réciprocité n ‘est pas respectée. Inversement les lois postérieures ont longtemps fait « écran » entre un acte réglementaire pris conformément à celle-ci mais incompatible avec un engagement international. Cet écran permet de défendre des actes administratifs incompatibles avec des stipulations conventionnelles. Cette solution (jurisprudence CE, Syndicat des fabricants de semoule de France, 1968) dans laquelle le CE s’est refusé à contrôler la conventionnalité des lois a fait l’objet d’un long contentieux avec la CJCE pour laquelle «un juge national doit laisser inapliquée toute disposition législative même postérieure qui serait contraire à une règle communautaire» (CJCE Simmenthal, 1978) et même à celle de la Cour de Cassation (arrêt Société Jacques Vabre 24 mai 1975).

   La jurisprudence Nicolo de 1989 va modifier cet état du droit affirmant la suprématie des traités sur les lois et en instituant un contrôle de conventionnalité par le Conseil d’Etat. Celle-ci est impulsée par l’importance de la pression d’adaptation européenne, mais traduit également la volonté du CE de s’approprier cette ouverture forcée à l’international.

 

II) L’européanisation du conseil d’Etat

 

A)    L’incidence du droit communautaire sur la jurisprudence française

                                                                  

1.      Le double visage de la relation entre le CE et la Communauté Européenne

   Dans sa relation à l’Europe, le CE a dû prendre en compte les dispositions du traité de Rome et de l’insatiable jurisprudence communautaire (22000 arrêts et de la CJCE et de la CEDH), et cela même si l’Union Européenne, sans personnalité juridique au sens propre, ne peut être source de droit.

   On observera deux aspects opposés de « l’européanisation » du CE. Celui-ci est d’abord mis en concurrence avec d’autre juridictions supra-nationales qui disposent de moyens coercifs sur les Etats en cas de non-respect des engagements résultants des traités. Les juridictions européennes possèdent le monopole des interprétations légitimes du droit européen. Le CE doit, en cas de difficultés sérieuses d’interprétation, «surseoir à statuer» à la CJCE. Enfin, grâce à la démocratisation du droit de recours par les particuliers dans l’UE, les limitations française de recours (CE, arrêt patrons-coiffeurs, 1929) peuvent être contournées par les voies supra-nationales.

   Le second trait saillant de la relation entre le CE et l’Europe est justement la responsabilité nouvelle pour l’illustre institution de transposer ce droit européen. On aboutit à la situation paradoxale où le CE se révèle être le relais entre une institution concurrente et le droit administratif français. Ce n’est pas sur la base d’une passion supranationaliste que cette situation s’est créée, mais à partir d’obligations constitutionnelles (art 54 et 55), que l’arrêt Sarran et Levacher viendront préciser et limiter. On remarquera ainsi que la mise en concurrence des juridictions s’accompagne d’une appropriation du contrôle de conventionnalité (arrêt Nicolo) par le CE, qui traduit sa volonté de maintenir une certaine influence.

 

2.      La traduction différenciée de des normes européennes en droit interne

   L’application des règlements communautaires est « obligatoire dans tous leurs éléments ». Cet effet direct permet à un administré d’appuyer avec un règlement communautaire tout recours pour excès de pouvoir face à un acte administratif qui méconnaitrait ses dispositions.

   En ce qui concèrne les directives communautaires, celles-ci ne lient les Etats membres que « dans les résultats à atteindre » mais ce sont les autorités nationales qui sont compétentes pour définir les modalités de leur traduction en droit interne. Il s’agit pour cela d’adapter les règlementations nationales dans les délais impartis. C’est l’arrêt Cohn-Bendit, 1978, qui prend le plus fermement acte de la non-applicabilité directe des directives. Cette solution a progressivement été contredite par la jurisprudence communautaire (arrêt CJCE, Van Duyn c. Home Office, Francovitch et Bonifaci) puis nationale ( arrêt CE, Fédé frce de protection de la nature, 1979 ; CE, Compagnie Alitalia, 1989) qui étendent progressivement la portée des directives sur le droit interne.

 

       B)  Les prolongements de l’arrêt Nicolo.

 

1.      Une révolution jurisprudentielle qui dérange ?

   Par l’arrêt Nicolo, le CE intervint à propos d’un recours relatif au droit de vote des français d’outre-mer aux élections européennes. Guidé par le principe de supériorité des normes internationales édicté à l’article 55 de la Constitution, il affirme le principe selon lequel les lois « mêmes postérieures » incompatibles avec un traités sont suceptibles d’être contrôlées ou abrogées.

   Il s’agit donc d’une double offensive du Conseil d’Etat qui, dans le même temps, précise les modalités françaises d’application de la hiérarchie des normes, et s’impose comme seule juridiction compétente pour contrôler les lois au regard des traités (« exception d’inconventionalité ») . Tant et si bien que certains parlementaires s’inquietèrent de cette subordination imprévue des lois au droit international et de la mise en place subite d’un nouveau type de contrôle sur leurs actes législatifs : le contrôle de conventionalité. Cette situation traduit les conflits qui peuvent se mettre en place entre institutions jurislatrices (productrices de droit) du fait de l’impact des actes juridiques supra-nationaux. Cette modification jurisprudentielle a ainsi rendu nécessaires deux types de réformes dans l’action législative. Réforme du règlement des assemblées, tout d’abord, dans le sens d’une plus grande prise en compte de la production législative européenne. Réforme constitutionnelle ensuite, celle du 25 juin 1992 qui impose au gouvernement de « soumettre au Parlement les propositions communautaires lorsqu’elles peuvent comporter des dispositions de nature législatives ».

 

2.      La solution de l’acte clair 

   Pour être applicable directement et obtenir l’effet direct, les directives communautaires et les traités internationaux doivent être suffisemment clairs. Les directives s’assimileront dès lors aux règlements. Il s’agit en fait de la condition de généralisation des dispositions de l’arrêt Nicolo. Toute directive ou stipulation conventionnelle vague verra ses possibilités de traduction en droit interne amoindries. Certains traités, tels la Charte Sociale Européenne, la Convention des Nations-Unis Relative aux Droits de l’Enfant ou la Convention de Nations-Unis Relative aux Droits Economiques, Sociaux et Culturels, se voient ainsi privés de toute valeur légale en droit interne (arrêt Rouquette et autres, 2000). Les juges sont sévères à l’égard des grandes déclarations internationales d’intentions sans stipulations précisant clairement les modalités de leur application. Il s’agit en réalité de la dernière arme du CE pour freiner l’européanisation du droit français. On l’a parfois accusé d’en abuser. Est-ce étonnant pour cette institution garante d’une certaine tradition d’exceptionnalité ?

 

   L’intégration à géométrie variable des normes internationales dans la jurisprudence du Conseil d’Etat illustre parfaitement les relations difficiles entre la tradition républicaine et la mondialisation. Mi-consentantes, mi-contraintes, les institutions doivent s’adapter aux réalités internationales de leur temps. Le CE est confronté au dilemme suivant : s’adapter ou disparaître ; mais s’adapter sans effacer les bases, les particularismes, les fondements de son existence. L’appropriation du contrôle de conventionnalité par le Conseil d’Etat, alors même que le Conseil Constitutionnel s’est refusé à statuer dans ce domaine montre bien que les institutions républicaines sont prêtes aux solutions jurisprudentielles les plus inatendues pour maintenir leur pouvoir. Reste à s’interroger sur la viabilité d’une telle stratégie, à l’heure de l’élaboration d’une possible constitution Européenne.

 

Bibliographie :

Droit constitutionnel et politique, O. Duhamel, Seuil, 1994

Droit administatif général, R. Chapus, Montchrestien, 15ème éd., 2001

Les Grands arrêts de jurisprudence administrative, Long, Braibant, Devolvé, Weil, Genevois, Dalloz, 13ème éd, 2001

Droit international et droit interne français, J. Rideau, Colin, 1971

 

              

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bonus : autocritique et autres pistes de recherches :

 

 

Le poids du droit international se fait de plus en plus pressant sur les juridictions nationales. En témoingnent les 22000 règlements et directives de la Commission, la multiplication des arrêt de la CJCE ou encore l’individualisation du droit de recours dans la Communauté européenne qui crée pour les citoyens des voies alternatives de défense de l’Etat de droit. On peut tout autant imaginer que la récente élaboration d’une Constitution européenne, va déboucher sur une révolution juridique.

C’est en m’intéressant au droit public que la question de l’intégration des normes internationales m’est apparue fondamentale dans l’histoire de l’Etat. J’ai choisi le CE car il symbolise la continuité, la tradition, la permanence de l’Etat, à travers tous les régimes successifs.

Les juridictions françaises, ont commencé à intégrer depuis cinquante ans mais de manière lente et très progressive la dimension international du droit. Entre la constitution de 1946 et la possible mise en place d’une constitution européenne, il m’est apparu nécessaire de comprendre quel fut l’évolution traitement du droit international par l’une des plus anciennes et des plus prestigieuses institutions françaises, dont Bruno Latour montre, dans Le Conseil d’Etat, la fabrique du droit certains traits d’archaïsme. Comment cette institution, qui est garante de la tradition française, de la spécificité française bien établie du droit administratif, exhorbitant du droit commun, réagit-elle à la pression d’adaptation normative internationale et notamment européenne ?

C’est ainsi dans l’optique de comprendre la rencontre entre une tradition nationale et la modernité, qui se caractérise par l’ouverture au droit international que je me suis lancé dans cette étude.

 

La difficulté principale du sujet fut de pénétrer l’herméneutique du droit administratif, que R.Chapus lui même n’hésite pas à qualifier de « discipline d’initiés ».

En un mot j’ai pu à certain moment me tromper dans certains point techniques de jurisprudence. Cependant, je vais maintenant expliciter ces erreurs, que j’ai décelé en relisant attentivement les arrêts importants relatifs à cette question.

1/Tout d’abord sur l’arrêt Boisdet, qui confirme l’arrêt Nicolo un an plus tard pour ce qui est de l’application des réglements communautaires sur les lois en général. J’aurais du le mettre dans la partie II)B)1).

2/Arrêt Cie Alitalia, qui précise la portée des règlements en droit interne et non les directives. C’est l’arrêt Revert et Badelon qui crée le principe d’exception d’incompatibilité face à une décision individuelle qui méconnaitrait les objectifs d’une directive communautaire, et c’est donc cette jurisprudence là qui s’oppose à la solution Cohn-Bendidt. C’est l’arrêt Rothmans qui vient préciser la portée des directives en droit interne.

3/Trois autres arrêts importants viennent également présiser la solution de l’acte clair. L’arrêt Aquarone de 97, Paullin, de 2000 et Industries pharmaceutiques de 2001. La première ôte aux règles coutumières non écrites du droit international toute supériorité aux lois, le second fait de même concernant les PGDI ; le dernier fait cependant une exception pour les PGDE.

4/La solution de l’acte clair est également illustré par les deux jurisprudence association ornithologique et mammologique de France de 1999 qui précise la marge de manœuvre du législateur dans la transposition d’une directive communautaire. Evidemment, je pouvais difficilement, en 2 pages mentionner l’ensemble de cette jurisprudence, les recherches qui ont été associé à ce travail n’en ont pas moins été passionnante. Le premier jet à 11500 caractères. J’ai donc dû, bien évidemment, procéder à un élagage massif. (difficulté de faire en 2 pages).

 

Pour ce qui est des conclusions auxquelles je suis parvenu :

On remarquera tout d’abord la lenteur du processus d’intégration des normes internationales. Cette durée traduit de la prégnance de notions comme celle de la souveraineté nationale, la potestas, dans les raisonnement des juristes.

Il faut ensuite insister sur l’importance de l’arrêt Nicolo relativement

• A la hiérarchie des normes, en constituant un revirement de jurisprudence par rapport à la solution de l’arrêt semoules de France (normes internationales supérieures aux lois postérieurs et antérieurs.

• Aux modalités d’application de ces normes internationales, avec la mise en place d’un véritable contrôle de conventionalité par le CE lui même.

On remarquera la goût du CE pour l’auto-attribution progressive de le souveraineté de son interprétation. On peut citer à ce propos l’arrêt GISTI par lequel le CE s’attribue la compétence de ne pas laisser le ministère des affaires étrangères surseoir à statuer sur les traités

• Qu’il n’y a pas de « guerre des juges » car en se rendant compétent pour juger de la conformité des lois au regard du droit européen le conseil d’Etat a maintenu son pouvoir de contrôle, et se rend indispensable là même où l’on aurait pensé qu’il n’avait pas vraiment se place. Il a fait acte de modernité, alors même que le CC n’a pas voulu déborder de ses attributions.

Il faut enfin remarquer, que relativement au rapport à la Constitution, le CE reconnaît un système « dualiste », et que pour intégrer une norme internationale incompatible avec la Constitution, il faut modifier cette dernière. Ainsi, si c’est en vertu de la constitution que l’on examinera de la conformité d’un traité au regard d’un engagement international, celui-ci ne s’applique pas aux dispositions de nature constitutionnelles.

 

On peut s’interroger en ouverture sur les prolongements du récent traité constitutionnel européen. Sera-t-il suivi de la mise en place d’une Cour Constitutionnelle Européenne ? ET dans ce cas, quel serait le rôle du CE relativement à cette nouvelle compétence de contrôle de conventionnalité des lois ?

L’autre question latente de cette fiche de relecture, c’est ainsi celle de l’existence du Conseil d’Etat, de la pertinence du droit administratif français à l’heure de l’harmonisation européenne, et de la pression d’adaptation normative. Son avenir est ainsi suspendu à la légitimité que les acteurs politiques et administratifs de France ou d’Europe lui assignent. Garder a-t-elle sa fonction jurislatrice ou bien sera-t-elle réduit à son rôle de conseil juridique des hautes autorités françaises ? On peut en douter car c’est pour l’instant, et au final, le meilleur « médiating factor » pour reprendre l’expression de Maria Callgreen dans transformùing Europe la meilleure institution de relai entre la communauté européenne et le droit français.